特许经营项目招标频繁终止,特许经营主体如何依法合规选择?

2024-05-13 12:46 浏览:7

从2023年11月国办函115号文出台至今，围绕政府与社会资本合作新机制，围绕特许经营模式确定，特许经营主体选择，国家发改委发布的《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲（2024年试行版）》《全国政府和社会资本合作项目信息系统的通知》，尤其是六部委的17号令，已经非常明确要求加强民营企业参与特许经营项目，并列出了参与领域及股权占比的清单。但实践中就是有人“顶风作案”，公然置政策法规于不顾，不但不给民企参与特许经营项目的机会，而且选择本级国企参与本级的特许经营项目。不断有国企中标特许经营项目的招标公告，当然也不断有废标的公告。如此现象的频出，对政策法规的执行显然是一种“挑战”，也造成了人们对新机制及特许经营模式在实践应用中的误解和误区。笔者对此谈谈自己的看法。

一、现阶段民营企业参与特许经营项目的政策背景

国办函115号文的出台，开启了政企合作新的历史时期。新时期的政企合作要求“坚持初衷、回归本源”，最大程度鼓励民营企业参与政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目，制定《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单》并动态调整。并要求市场化程度较高、公共属性较弱的项目，应由民营企业独资或控股；关系国计民生、公共属性较强的项目，民营企业股权占比原则上不低于35%等量化指标要求。

为此，新机制出台后的一系列政策法规都对民营企业参与特许经营项目做出了明确的规定。

（一）《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲（2024年试行版）》（发改办投资〔2024〕227号）

大纲关于“特许经营者选择”要求，明确特许经营者基本条件：除作为政府出资人代表参与地方政府通过资本金注入方式给予投资支持的项目外，地方本级国有独资或国有控股企业（含其独资或控股的子公司）不得以任何方式作为本级政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目的投标方、联合投标方或项目公司股东；作为政府出资人代表时，原则上不得在项目公司中控股。“特许经营者选择标准”方面要求：对特许经营新建（含改扩建）项目，应按照《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单》，明确鼓励优先选择民营企业参与的具体要求。

大纲同时要求“除作为政府出资人代表参与地方政府通过资本金注入方式给予投资支持的项目外，地方本级国有独资或国有控股企业（含其独资或控股的子公司）不得以任何方式作为本级政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目的投标方、联合投标方或项目公司股东；作为政府出资人代表时，原则上不得在项目公司中控股”。

（二）《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（六部委17号令）

17号令指出：鼓励民营企业通过直接投资或者独资、控股、参股等方式积极参与特许经营项目。实施机构应当根据国务院发展改革部门制定的支持民营企业参与的新建及改扩建特许经营项目清单，结合项目实际情况，确定民营企业参与的具体方式。

（三）《全国政府和社会资本合作项目信息系统的通知》（发改办投资〔2024〕151号）

关于特许经营者选择内容，要求实施机构应在公开发布招标公告等公开竞争文件后5个工作日内，填报特许经营者选择方式、公开竞争文件发布时间等信息，并上传招标公告等公开竞争文件。特许经营者选定后10个工作日内，实施机构应填报特许经营者中标单位、中标单位企业性质等信息，并上传中标通知书等文件。特许经营协议签订后10个工作日内，实施机构应填报政府投资支持、按规定补贴运营等信息；特许经营者或项目公司应填报协议签署时间、是否设立项目公司、特许经营期限等信息，并上传初步协议（如有）、特许经营协议等文件。

二、民营企业参与特许经营项目的现状

新机制颁布以来，各地推出了大量采用特许经营模式实施的如供水一体化、污水处理、垃圾焚烧发电、智慧停车场、充电桩、光储充一体化、水利等基础设施和公共事业项目，从发布的招标文件可以看出，大部分项目基本能够按照新机制政策体系要求实施，但也存在诸多不规范之处，比如收费渠道和方式、特许经营内容、回报机制等方面，尤其在特许经营主体选择上存在明显背离政策初衷之处，对于要求民营企业参与的相关制度规定执行偏离、错误的现象较为普遍。从相关资料了解，115号文发布后出现多个地方的特许经营项目停滞招标采购的现象，截止到2024年4月25日，招采停滞的特许经营项目共124个。如：贵州松桃县五个城乡供排水一体化建设项目特许经营权先后发布中标候选人公告中显示，中标企业均为松桃苗族自治县源丰水务开发有限公司，该公司为事业单位松桃苗族自治县金融和国有资产发展中心全资子公司。2024年4月25日，5个项目发布终止公告，终止原因均为中标单位因与相关政策要求不符；又如《广西绿城水务股份有限公司关于中标六景工业园区水质净化厂、六景工业园区南部水质净化厂特许经营项目》中标候选人公告，中标企业为广西绿城水务股份有限公司，该公司控股股东为南宁建宁水务投资集团有限责任公司，持股比例51%，实际控制人为南宁人民政府国有资产监督管理委员会。2024年4月22日，该项目发布终止公告；再如温州滨海净水厂项目，中标单位为温州市水务集团有限公司、北京碧水源科技股份有限公司，未看到双方股权比例是否民营企业为大股东。只是在招标公告中明确：“若本项目选定的特许经营者为国有企业，为满足《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号）要求，选定的特许经营者在项目实施过程中同时履行民营资本招商程序”。显然，这也是一个违反115号文的典型案例，因为选择的特许经营者就不能为国有企业，无论是否明确“同时履行民营资本招商程序”。

上述频频出现的违反“特许经营者选定”相关要求的现象，说明目前各地对新机制的整个制度体系及精神要求并没有领会到位，或者说即使已经学习领会，但基于本地本级国有企业的利益驱动，仍然对此置之不理，依然我行我素。为此，正确理解新机制及配套政策法规文件的精神和要领，依法合规推进政企合作特许经营项目实施，杜绝新增隐性债务风险，是当下各地政府及特许经营项目各参与方都应认真思考和正确对待的问题。

三、特许经营主体选择的合规路径建议

新机制及相关政策法规不但积极鼓励民营企业参与特许经营项目，同时要求本级国企不得参与本级的特许经营项目，在这个“双重夹击”下，如何依法合规选择特许经营主体，就成为特许经营项目实施的重点。笔者对此建议如下：

（一）民企合规参与路径

在招投标阶段，依据特许经营新规要求，由民企单独投标，或作为与地方国企、央企等的联合体成员，按照民企独资、控股、参股的比例要求一起参与特许经营项目的投标，并作为项目公司的股东，履行特许经营项目投资建设运营责任。

（二）国企如何合规参与

一是，新规要求对于新建和改扩建项目必须民营企业参与，而对于存量特许经营项目及委托运营的项目（TOT），并无此规定。因此，存量及TOT模式的特许经营项目可由本级地方国企独立实施；

二是，新规下国企参与非本级的特许经营项目，不受参股比例限制，一般是和民企组成联合体一起参与项目投标及实施；

三是，新规对国企参与本级特许经营项目要求“全资或控股”不得参与本级特许经营项目，并未限制参与占比小股的特许经营项目。对此，可以通过在股东出资协议中“同股不同权”的股权设置，参与本级特许经营项目，并实现实际控制项目公司的效果。

（三）实操中民企不控股的特许经营项目如何参与

建议可在民企参股比例不低于35%比例的前提下，设置有两个或以上地方国企的参与比例（本级的国企股权应为小股），以实现国企对项目的控制权，或者设置一个地方国企，一个央企共同参与的比例，实现最终参与本级特许经营项目的目的。

（四）先行选择为国有企业特许经营者，后续成立项目公司时再选择民营企业参与项目建设运营，是否合规可行？

特许经营新规要求的是：特许经营者选择时应有民营企业参与，那么如果选择时就是国有企业，何来选择“民营企业”一说。至于在建设运营阶段项目公司成立时再选择民营资本参与，显然和选择特许经营者就是不同的阶段，违背了政策法规的本意和初衷。在新规尚未允许此类选择方式“创新”之前，该种做法显然是不合规也不可行的。同时，如果该项目进入了“全国政府和社会资本合作项目信息管理系统”，也属于会被要求限期整改的违规行为。为此建议，此举做法最好在以后的特许经营者选择时能够杜绝，如果地方政府想达到让本级国企参与并实际控制项目及项目收益的目的，笔者的上述建议都是可行的。

作者简介

朱静（18805200166），基建投融资实操专家，专注基础设施投融资及政企合作领域项目服务，服务的片区开发、城市更新、EOD等项目超百余起，项目谋划及落地实操经验极为丰富。

著有专著《政府（实施机构）PPP实务操作指南》《PPP与法律咨询》《片区开发合规要点与实操指南》《片区（区域）综合开发项目整体谋划与落地实操》。

超长期特别国债与中央预算内资金申报、47号文、14号文下政府债务化债实务、PPP新机制下特许经营实操要点、三大工程合规运作研修班

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