小编按

电气故障引发的火灾事故近年来频发，供电公司如何配合消防救援机构积极进行火灾事故调查，取得一份客观有利的事故认定书，妥善解决理赔涉诉、定分止争，是供电公司基层法务人员面临的一项考验。本文对电气火灾事故的调查认定进行探讨，以期对大家在工作实践中解决相关问题有所裨益。

文

王东方

国网辽宁省电力有限公司大连供电公司

公司律师

火灾事故调查是消防救援机构（原公安消防机构）通过询问当事人、勘验火灾现场、物证鉴定等方法，认定火灾原因、核定火灾损失，对火灾事实依法进行处理的过程。依据是公安部1999年颁布、2012年修订的部门规章《火灾事故调查规定》。其作为《消防法》的配套规章，随着《消防法》的修订以及2018年公安消防队伍的改革转隶，该规定也历经3次修订。消防部门在认定起火原因时，针对事故责任区分、灾害成因、证据排除等方面对认定规则作了相应修改。

1.1999年公安部原第37号令《火灾事故调查规定》明确：公安机关消防机构根据现场询问、现场勘查、技术鉴定等调查情况，作出火灾原因认定，制作《火灾原因认定书》，并根据火灾损失等调查情况，查明火灾事故责任制作《火灾事故责任书》，火灾事故责任划分直接责任、间接责任等。火灾事故认定确认划分责任的“两书”模式。

2.2009年公安部原第108号令《火灾事故调查规定》明确：对起火原因无法查清的，应当认定起火时间、起火点或者起火部位以及有证据能够排除的起火原因。公安机关消防机构应当根据现场勘验、调查询问和有关检验、鉴定意见等调查情况，及时作出起火原因和灾害成因认定。火灾事故认定迎来深究灾害成因的“两因”模式。

3.2012年公安部第121号令《火灾事故调查规定》删除需要作出“灾害成因”规定，将原来的“以及有证据能够排除的起火原因”（单排除）修改为“以及有证据能够排除和不能排除的起火原因”。火灾事故认定进入“双排除”模式。

4.2021年2月7日，转隶后应急管理部《火灾事故调查规定（修订草案征求意见稿）》公开征求意见，截至目前尚未完成修订。征求意见稿中表述：“对起火原因无法查清的，应当作出起火原因不明的认定……及有证据排除的起火原因。”火灾事故认定将会出现“原因不明+单排除”模式。

“认定火灾原因、统计火灾损失”是当前火灾事故调查认定中的两大内核。此外，仅针对较大以上的火灾事故或者特殊的火灾事故开展消防技术调查，进行灾害成因分析并形成调查报告。如今的调查认定不再查明事故责任、不再核定火灾损失。如果将来允许出现起火原因不明的认定，应该是消防队伍转隶后应急管理部消防救援机构更加尊重科学、尊重客观事实的现实举措。

在应急管理部新的调查规定出台前，依据公安部现行调查规定“两排除”模式，火灾事故认定的主要运行架构如下：

1. 起火原因排除法的运用

依据调查规定和《火灾现场勘验规则》等技术标准，2016年8月，公安部正式发布实施《火灾原因认定规则》，作为公共安全行业标准。针对“排除认定法”明确：“应列举出所有起火原因，根据调查获取的证据材料，并运用科学原理和手段进行分析、验证，逐个加以否定排除，剩余一个原因即为起火原因。”针对“起火原因认定”明确：“对起火原因无法查清的，应写明有证据能够排除的起火原因和不能排除的起火原因。不能排除的起火原因不应多于两个，且不得作出起火原因不明的认定。”

应急管理部在《修订草案征求意见稿》中，针对“作出认定前完成工作内容”增加了“收集整理与火灾发生、发展有关的事件时间轴线”；而对于“认定要求”增加了“对起火原因已经查清的，应当写明起火物、引火源，并对起火过程进行分析；对起火原因无法查清的，应当作出起火原因不明的认定。写明能够排除的起火原因及依据和不能排除的起火原因及理由，不能排除的起火原因不应多于两个，在起火原因中‘存在……起火可能’等方式表述”。

实践中，起火原因无法查明，又不得作出起火原因不明的认定，只能用排除来兜底，从而排除合理怀疑。从民事诉讼来看，最高人民法院《关于适用民事诉讼法解释》第108条规定“对负有举证证明责任的当事人提供的证据，人民法院经审查并结合相关事实，确信待证事实的存在具有高度可能性的，应当认定该事实存在”。以民事诉讼中证据的证明标准来看，火灾事故认定书所证明的火灾发生及起火原因的事实，虽然没有达到排除一切合理怀疑的程度，但已经达到了高度盖然性的证明标准，在没有其他证据足以推翻认定书所载明起火原因的情况下，可以作为定案依据。

1999年调查规定中对调查人员的岗位任职资格有明确规定，如今消防救援机构“全员火调、身兼数职”是常态。调查工作投入精力大，跨度时间长，既费时又费力，又容易引起纠纷。实践中现场监控视频缺失，关键证据的完全损毁灭失也大大增加了排除调查难度，加之部分基层的火灾调查人员“兼而不专”，缺乏部分专业性知识，面对复杂现场环境无从下手，难以形成完整的火灾痕迹物证链，只能以“不排除某某原因”的结论来结案。

2.《火灾事故认定书》事实认定部分的证据属性

《消防法》第51条规定，“消防救援机构根据火灾现场勘验、调查情况和有关的检验、鉴定意见，及时制作火灾事故认定书，作为处理火灾事故的证据”。尽管2019年最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》删除了“国家机关、社会团体依职权制作的公文书证的证明力一般大于其他书证”规定，而在司法实践中《火灾事故认定书》对起火原因的认定具有更高的证明效力毋庸置疑。当事人收到认定书后一旦对火灾损失提起诉讼，在没有足够证据来推倒认定事实的话，法官一般会依据认定书中不能排除的起火原因以过错推定的方式来自由裁量责任主体和责任分配。因此《火灾事故认定书》成为火灾事故案件中的重要证据。

发生电气火灾事故后，供电公司要第一时间通知保险公司进行现场查勘。最高人民法院关于适用《保险法》若干问题的解释（二）第18条规定“行政管理部门依据法律规定制作的交通事故认定书、火灾事故认定书等，人民法院应当依法审查并确认其相应的证明力，但有相反证据能够推翻的除外”。从该解释不难看出保险机构对认定书效力的认可。

消防救援机构在法定期限内对火灾事故出具的法律文书，包括了火灾事故基本情况、起火原因、证据名称等内容。火灾事故认定书只对起火原因进行事实认定，并不对火灾事故的责任主体、责任区分进行认定。对可能引发火灾事故的供电线路所有权人、损失财产的所有权人等可能存在的其他责任主体，并不在认定范围内。供电公司应该配合消防救援机构及各方当事人查清《高低压供用电合同》中线路产权分界的约定，引导调查人员关注电气线缆的生产制造、安装使用，以及现场的日常管理维护，区分电气线路故障、电器设备故障，就是否存在火灾隐患、是否存在短路、断路、负荷过大、接触不良，是否存在导致火灾蔓延扩大等情形等进行仔细排查。

3.火灾事故中的财产损失统计及技术鉴定

（1）火灾发生后受损单位和个人要如实进行申报直接财产损失，并附有效证明材料。消防救援机构在当事人申报或价格鉴证机构出具的鉴定意见的基础上进行调查核实。依据《火灾损失统计方法》等行业标准，针对不同受损财产的折旧年限、烧损率、重置价格等因素，进行火灾损失数额结果统计，制作火灾直接经济损失统计表。

2012年调查规定对损失申报和统计做了明确规定。原调查规定中的火灾损失核定工作业已修改为统计工作。转隶后的消防救援机构在实践中已经按照2021年应急管理部《火灾事故调查规定（修订草案征求意见稿）》第37条之规定来操作“消防救援机构统计的火灾直接经济损失数据不作为确定损害赔偿数额的依据”。在填报火灾直接财产损失申报统计表过程中，调查人员会明确告知并在表内加注说明：“火灾损失统计结果仅作为国家和地方消防工作分析研判、宏观指导的基础数据，不作为损害赔偿数额的法定依据。”

作为火灾事故认定中的内核之一，消防救援机构主流观点是“火灾损失统计工作不是具体行政行为、不是针对特定当事人所作的单方行为。其功能是为了便于掌握火灾情况，分析火灾规律，为政府部门宏观指导提供决策依据的服务”。实践中，消防救援机构填报的损失结果与当事人的心理预期存在较大差异。如果当事人无法对实际损失提供合理合法的佐证资料，在收到认定书后容易引发针对财产损失索赔的投诉、信访、行政、民事诉讼等问题。

（2）应急管理部国家消防救援局依托下设的天津、沈阳、上海、四川消防研究所建立的物证鉴定及司法鉴定中心（也有部分省市拥有具备相关资质的火灾物证技术鉴定试验室）等，对火灾现场留存痕迹物由消防救援机构及时识别提取就近送检，并依据《电气火灾痕迹物证技术鉴定方法》标准，对电气火灾现场痕迹物证利用宏观法、金相法、热分析法等手段进行技术鉴定分析。需注意的是，上述技术方法中多年用于鉴别电气火灾起因最直观有效的金相法也于2021年进行了适用范围及标准的修改。

原1998年实施的金相法分析的适用范围是，“在调查电气火灾原因时，从铜、铝导线上的火烧熔珠和短路熔珠的不同金相组织的变化特征，鉴别其熔化原因与火灾起因的关系，是火烧熔珠还是短路熔珠？是一次短路熔珠还是二次短路熔珠”。2021年，其适用范围修改为，“本文件适用于在火灾调查时，根据火灾现场中火灾痕迹物证呈现的金相组织特征，鉴别其性质”，并增加了“短路迸溅熔痕”等一些新的专业术语。修改后的技术鉴定不再鉴别火灾起因，导线是否“二次短路熔珠”不再与电气火灾发生关联。

供电公司基层一线的供电抢修（所）在发生火灾事故时要做好实时记录，积极配合消防救援机构做好现场保护和排险工作，做好现场停送电的沟通衔接。涉及需要查清电气故障的具体原因时，应由专业部门综合设备情况、用电负荷、日常运行维护，综合表计系统数据和火灾发生时用户电器使用情况等进行全面分析。第一时间通知保险公司快速启动有效的财产保险理赔踏勘，固定证据、善后评估、后续息诉等。供电公司可以邀请权威电力鉴定机构出具专业鉴定意见，查清火灾事故认定存在的瑕疵或错误，帮助消防救援机构科学、客观地确定起火原因，区分事故责任。

1. 广泛收集证据、积极申请异议复核

消防救援机构在作出火灾事故认定前，首先要召集当事人到场，说明拟认定的起火原因，听取当事人意见，如有异议在笔录上注明。条件允许的可能会直接在召集现场作出认定。《火灾事故认定书》应当自作出之日起七日内送达当事人（如当事人拒绝可公告送达），并告知当事人享有申请复核的权利。申请复核要在火灾事故认定书送达之日起十五日内，向上一级消防机构提出书面申请。火灾现场尚存且未被破坏的，还可申请进行复核勘验。

《火灾事故认定书》作为处理事故的证据，是对起火原因的事实认定，是专业技术鉴定加持了行政权力的客观评价。其究竟是技术鉴定行为还是具体行政行为，是否对当事人的权利义务产生直接影响，是否具有可诉性，理论界和实践中存有长期争议。结合当前火灾事故调查的实际情况，供电公司如涉诉，只能从证据“三性”方面对认定书予以质证，最终由法院依据证据规则来审查其效力。

2. 对技术鉴定报告的瑕疵救济

四大消防研究所的物证鉴定及司法鉴定中心目前只接受消防救援机构及司法部门的委托鉴定，应急管理部门是鉴定中心和消防救援机构的上级机关。在这种体制下，当事人对技术鉴定报告如有异议如何救济？如何申请重新鉴定？火灾事故调查规定中并未明确。

近年来，司法部相继出台了《司法鉴定机构登记管理办法》《司法鉴定执业分类规定（试行）》等行政规章，明确规定了相关大专院校、科研机构、社会团体等也可申请设立司法鉴定机构，面向社会接受委托，提供相关技术鉴定服务，将包括火灾原因认定涉及的痕迹和微量物证技术鉴定纳入鉴定范围。

火灾事故调查认定一旦涉及供电公司的利益或者有异议的，在认定初期时应及时聘请社会司法鉴定机构独立作出相关鉴定作为申诉依据，或在法院审理涉电案件时提出申请委托社会司法鉴定机构，对《火灾事故认定书》的技术鉴定结论再做一次司法鉴定。

3. 申报财产损失并及时申请评估

当前火灾造成的财产损害越来越大，民事损害赔偿纠纷也日益增多。如何委托鉴定评估财产损失、何时介入、以何种程序进行委托鉴定，调查规定较为笼统。实践中，火灾现场因扑救的二次破坏或长达三十天的火灾现场封闭，供电公司或者保险公司委托第三方机构进行火灾财产损失评估，已不具备客观条件或失去了最佳时机。加之实际生产生活中投保火灾险少之又少，无法像交强险那般，做到国家统一实行的强制性责任保险。在实际操作中合理定损始终是难点。

应急管理部《火灾事故调查规定（修订草案征求意见稿）》第49条中出现了一个新的组织，即“设区的市级以上人民政府消防救援机构可以设立由办理复核案件的调查人员会同相关行业代表、专家学者等人员共同组成的火灾事故复核委员会负责复核，并以本级消防救援机构的名义作出复核结论”。成立复核委员会，引入更多的专家学者有助于提高火灾事故认定的公信力，值得期待。最高人民法院关于适用《民诉法》的解释第122条第二款规定：“具有专门知识的人在法庭上就专业问题提出的意见，视为当事人的陈述。”为此，供电公司应积极组织遴选各专业专家，建立专家库等与各消防救援机构提前做好选任对接，选择试点积极推广，发挥好各专业专家的专长。

4. 构建跨部门、跨专业的共享协作机制

供电公司应利用自身技术优势加强信息共享，结合电网设备和电力用户侧电气消防安全日常管理工作，与属地消防救援机构、相关职能部门共同构建电气消防安全管理、事故处理的有效协作机制。加强火灾风险研判、供电线路灭火救援处置的交流培训，下大力气去解决电气火灾事故多发问题，努力将矛盾初期通过和解、第三方保险理赔等来解决，避免产生更多的争议或陷入漫长的司法程序中去。

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