概念辨析

先来看食用农产品相关几个定义。根据《食品安全法》第二条第二款规定，食用农产品是指供食用的源于农业的初级产品。但这个概念过于模糊，对执法实践指导意义不大。《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》有比较详细的解释：食用农产品，指在农业活动中获得的供人食用的植物、动物、微生物及其产品。农业活动，指传统的种植、养殖、采摘、捕捞等农业活动，以及设施农业、生物工程等现代农业活动。植物、动物、微生物及其产品，指在农业活动中直接获得的，以及经过分拣、去皮、剥壳、干燥、粉碎、清洗、切割、冷冻、打蜡、分级、包装等加工，但未改变其基本自然性状和化学性质的产品。这个概念最初见于2014年10月31日农业部、食品药品监管总局联合发布的《关于加强食用农产品质量安全监督管理工作的意见》中。

把握这个概念有几点需要注意，一是农业活动的形式没有限定，可以是传统的手工农业，也可以是现代农业；从事农业的主体也没有限定，可以是个体工商户、农业合作社、企业等。二是初级产品分为二类食用农产品范围，一类是直接获得的，这类可以简单判定；一类是经过加工的，但加工程度是有严格限定的，其限度是不能改度产品的基本自然性状和化学性质，加工后的产品应符合初级产品的特征。《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》例举了加工类型，但没有对加工的性质进行概括，大致可以认为这类加工应当是初级加工。

我们知道，《食品安全法》定义的食品是包括食用农产品的，但同时《食品安全法》、《《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》等法律法规，对一般食品（已剔除了食用农产品，以下称食品）和食用农产品的监管做出明显不同的规定。这包括法律适用、准入许可、市场销售（如进货查验记录制度）、标签、不合格产品的行政处罚等。因此，分辨食品和食用农产品是执法实践一个重要问题，尤其食品与经过初级加工的食用农产品的区分是食品安全监管执法中的热点难点。

从概念来看，食品与食用农产品的分水领在于是否有加工，是初级加工还是深加工。尽管概念上的区别是清晰，但由于食品、食用农产品加工方式、种类等繁杂多样，执法人员要做出准确判断并不容易，对“未改变基本自然性状和化学性质”的认识，也是见仁见智莫衷一是。

2005年，商务部、财政部、税务总局曾联合发布《关于开展农产品连锁经营试点的通知》，并以附件的形式对食用农产品范围进行注释，非常详细明确。但该通知及附件注释主要着眼于农业产业政策及税收政策，并无充分考虑食品安全监管的因素，对食用农产品界定的范围并不科学，显得过于宽泛。例如把成品粮大米、油、面等归类为食用农产品，但此后（2005年6月）颁布的《工业产品生产许可证管理条例》明确规定乳制品、肉制品、饮料、米、面、食用油、酒类等直接关系人体健康的加工食品，实施许可证管理；后面各个版本的《食品生产许可证分类目录》也同样归类为食品实施许可的。

五点建议

可见，直接依据《食用农产品范围进行注释》区分食品和食用农产品并不可取。对于执法实践，笔者有如下几点建议：

一、依据食品生产许可分类目录来区分。2016年1月22日，食药监总局颁布最新版的《食品生产许可分类目录》，分类明确内容全面。基于执法一致性考虑，个人觉得已列为食品生产许可分类目录的产品应一律确定为食品，而不能是食用农产品。以往对严格执行食品生产许可分类目录来区分食品和食用农产品有不同的声音，主要是认为如果一律将许可目录的商品认定为食品，市场准入的门槛过高，而非着眼于食品和食用农产品区分的本身。但根据《食品安全法》第三十六条第三款的规定：食品生产加工小作坊和食品摊贩等的具体管理办法由省、自治区、直辖市制定。从目前各省规定来看，均对生产加工小作坊制定了切实实际相对宽松的准入条件，上述担扰的问题是可以迎刃而解的。

二、不能从是否有包装、标签来判断。《农产品质量安全法》第二十八条规定：“农产品生产企业、农民专业合作经济组织以及从事农产品收购的单位或者个人销售的农产品，按照规定应当包装或者附加标识的，须经包装或者附加标识后方可销售。”《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》也有相关的包装、标签规定。可见，食用农产品是可以包装、标注标签的，对部分食用农产品甚至是强制性的要求。

三、不能从是否添加食品添加剂来判断。从食用农产品概念来看，食用农产品原则上不能添加食品添加剂的，但也有例外，《农产品质量安全法》第二十九条规定：“农产品在包装、保鲜、贮存、运输中所使用的保鲜剂、防腐剂、添加剂等材料，应当符合国家有关强制性的技术规范。”而根据《食品安全法》对食品添加剂定义：指为改善食品品质和色、香、味以及为防腐、保鲜和加工工艺的需要而加入食品中的人工合成或者天然物质，包括营养强化剂。保鲜剂、防腐剂应属于食品添加剂的范畴。《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第二十五条第一项规定：禁止销售下列食用农产品：（一）使用国家禁止的兽药和剧毒、高毒农药，或者添加食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康的物质的。从中也可推导，食品添加剂是可以添加到食用农产品之中的，但类别应当仅限于保鲜剂、防腐剂等。

四、考虑产品的基本自然性状、化学性质是不是发生了变化。这非常重要食用农产品范围，也最难把握。但根据这一原则去分析，还是能化解一部分区分上的难题。比如纯肉卷，一般只是进行简单的分割，它就不是食品，而是食用农产品；如果一个合成肉卷外观类似纯肉卷，但由于是两种及以上食用农产品的混合加工，已改变其基本自然性状与成分，应属于食品。还比如食用农产品经过熏制、腌制或发酵等，已改变食用农产品的基本自然性状或化学性质，应认定为食品。

五、要尽量了解加工的具体工艺。这种对工艺的了解可以现场去观察，也可以通过理论上的学习，从加工的工艺去判断产品是否有改变基本自然性状和化学性质。举一个例子，很多人对燕窝的制作并不了解，不能明确是食品还是食用农产品。但我们可以通过搜索找到一个《燕窝质量等级》标准（GH/T，1092-2014）,它对燕窝有一个定义：雨燕科动物金丝燕及多种同属燕类用唾液及绒羽等混合凝结等所筑的巢窝，比深加工化可供人类食用的部分。从概念中深加工的工艺来看，我们基本上可判定燕窝属于食品而非食用农产品。（作者系温州市鹿城区市场监督管理局）