内容概述：关于完善食品安全监管体系建议的答复

对十三届全国人大二次会议第7266号建议的答复

崔贵海、高明芹、张海军代表：

你们提出的关于完善食品安全监管体系的建议收悉。经商市场监管总局、中央编办，现答复如下。

一、关于进一步整合监管机制加强农产品质量安全监管体系建设

这次政府机构改革后，从农业农村部与市场监管总局分工看，农业农村部负责食用农产品从种植养殖环节到进入批发、零售市场或者生产加工企业前的质量安全监督管理；食用农产品进入批发、零售市场或者生产加工企业后，由市场监管总局监督管理。两部门边界是清楚的、职责是明确的。你们提出的关于“进一步整合食品安全监管机制，把分段式监管整合为统一监管，将农产品从源头到餐桌，形成全过程监管体系，由一个部门或单位进行监管控制”的建议，涉及对现行食品安全监管体制的重大调整。目前看，还是要加强农业农村和市场监管部门的协调配合和工作衔接，形成工作合力，共同做好农产品质量安全监管工作。

二、关于加强种养殖环节质量安全管理

农产品质量安全是食品安全的源头和基础，确保食品安全必须从源头入手，加强农产品种植、养殖环节质量安全管理。近年来，各级农业农村部门严格落实法定责任，强化全程监管，坚持执法监管和推进标准化生产两手抓，“产出来”和“管出来”两手硬，全面加强农产品种植、养殖环节质量安全管理。

在产出来方面农产品禁用农药，积极推广农业标准化，编制了农药残留和兽药残留标准体系5年工作方案，共制定7107项农药残留标准和2191项兽药残留标准，基本覆盖我国常用农兽药品种和主要食用农产品；指导地方加强标准宣贯和使用指导，依托高素质农民培训、农业职业教育、农村实用人才培训等培训计划，开展标准化生产技术培训；积极发展规模化种植、养殖基地，创建了一大批绿色食品原料生产基地、有机农业示范基地、果菜茶全程绿色标准化生产示范基地、现代示范牧场、水产健康养殖基地等。

在管出来方面，不断健全监管体系队伍，目前部、省、地、县四级质检机构达到3293家，检测人员3.2万人，全国所有的省、88%的地市、75%的县、97%的乡镇建立了监管机构，监管人员11.7万人；积极开展专项整治，针对农产品质量安全突出问题，开展实施农药及农药残留、“瘦肉精”、生鲜乳、兽用抗菌药等专项整治行动，严厉打击违法违规行为。同时，我部还注重强化宣传，积极普及农产品质量安全法律法规等质量安全知识。每年在食品安全宣传周期间，都组织开展农业农村部主题日活动，设立农产品质量安全咨询台，发放科普读物、明白纸、标准化种养殖技术等资料，普及农产品质量安全法律法规和技术等知识，积极组织开展“放心农资下乡进村宣传周”活动，普及农资识假辨假和消费维权知识。

下一步，我们将继续加大培训宣传力度，大力普及农产品质量安全知识和标准化生产技术，充实基层农产品质量安全监管队伍，提升监管能力，强化农产品种养殖环节质量安全管理，从源头解决食品质量安全问题。

三、关于修订农产品质量安全法

《中共中央、国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》提出，要加快修订农产品质量安全法。根据十三届全国人大常委会立法规划，农产品质量安全法（修改）已经列入第一类项目。近年来，农业农村部针对农产品质量安全法修订工作开展了广泛的调查研究，多次召开专题会议听取各方面意见，结合新的政府职能调整和机构改革需要，拟定了修订草案。2019年2月，农业农村部正式向中央编办、发展改革委、科技部等16个部委征求意见；2019年6月份，正式向社会征求意见。

针对农产品质量安全法中对部门职责规定不明确、处罚力度不大、违法成本低以及与食品安全法等法律法规缺乏衔接等问题，目前的修订草案在思路上主要把握了以下几点：一是建立最严格的各方法律责任制度。突出强调农产品生产经营者是农产品质量安全第一责任人，对违法生产经营者实行严厉的处罚。细化并落实地方政府及部门的属地管理责任，实行最严格的监管，对失职渎职的部门和人员实行最严肃的问责。二是突出源头治理、风险防范。突出强调农产品生产的源头管控，进一步完善农产品质量安全风险监测评估，科学防范风险隐患。强化农产品产地安全监测与环境保护、废弃物回收等内容，规范农业投入品生产、经营和使用行为。三是建立全过程监管法律制度。按照全程监管的思路，对农产品的产地环境、投入品经营使用、农产品生产经营、监督管理等各环节做出规定。四是与其他法律法规紧密衔接。在产地准出与市场准入、质量追溯、标准制修订、信息发布、农业投入品管理等方面，与《食品安全法》《土壤污染防治法》等法律法规紧密衔接，避免监管空白。五是坚持绿色优质发展导向。科学指导农业投入品减量使用技术，强化农产品品质标准制定，鼓励生产优质农产品，推进农产品标准化、绿色化、规模化、品牌化生产，提升农业质量和效益。

下一步农产品禁用农药，我部将进一步加强与司法部等部委的沟通协调，积极推动修订工作，力争早日完成农产品质量安全法修订。

四、关于散装食品的相关法规

略…

下一步，市场监管总局将严格按照法律规定，切实加强散装食品监督管理，我部也将按照职责积极配合做好相关工作。

感谢你们对农产品质量安全工作的关心，希望继续对我部工作给予支持。

联系单位及电话：农业农村部农产品质量安全监管司

010-

农业农村部

2019年7月26日

通过答复我们可以厘清边界：食用农产品(不含干果和管辖范围外的水果，下同)从种植环节到进入批发、零售市场或生产加工企业前的质量安全监管，食用水产品从养殖环节到进入批发、零售市场或生产加工企业前的质量安全监管都由农业部门负责。当食用农产品、食用水产品进入批发、零售市场或生产加工企业后，就由市场监督部门按食品实施监督管理。也就是说，蔬菜、肉类、海鲜等食用农产品（食用农产品）一旦进入市场，便开始归市场监管部门监管了。食用农产品在种植养殖过程中，在运输途中的监管由农业农村部门负责，而市场监管部门则负责对进入批发、零售市场或生产加工企业后以及取得食品生产许可证，实行规模化加工的蔬菜生产企业进行监管。而且，对餐饮服务单位自制芽菜类蔬菜的质量监管，对餐饮服务单位购进的蔬菜采购查验和索证索票的监管也将由市场监管门负责。

在现有法律条文框架下，监管部门如何做好监管、处罚工作呢？从法律法规、部门规章、国务院规定的农产品管理问题来看，要把个人和企业（种植养殖厂、合作组织）分开来看。

农业农村部门要根据《中华人民共和国农产品质量安全法》、《农药管理条例》执行行业管理。生产企业（单位）使用农药需要建立台账记录，执行安全间隔期或者休药期的规定，禁止在生产过程中使用禁用农药。剧毒、高毒农药不得用于防治卫生害虫，不得用于蔬菜、瓜果、茶叶和中草药材。食用农产品达到食品安全标准再上市场销售。对个人来说现行的规定是，国家鼓励其他农产品生产者建立农产品生产记录，只是鼓励建立。农药使用者为个人的，行政罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。只要进入菜市场、商场、超市，生产加工企业，食用农产品就要由市场监管部门进行监管。发现问题就执行种养环节追溯，根据分段监管、追溯情况办理具体问题。

回到题目本身，农药残留超标。分别分析讨论一下。

普通农药残留超标。

第一种：市场监管部门抽检的情况下，对被抽检企业进行行政处罚，对销售行为产生的后果接受市场监管部门处罚。农户自产自销，商场采购后分段管理，市场监管部门追溯到农业部门，根据具体情况分析，决定由市场监管部门还是农业农村部门对农户进行行政处罚。

这里涉及到的法条是《中华人民共和国农产品质量安全法》

第五十条农产品生产企业、农民专业合作经济组织销售的农产品有本法第三十三条第一项至第三项或者第五项所列情形之一的，责令停止销售，追回已经销售的农产品，对违法销售的农产品进行无害化处理或者予以监督销毁；没收违法所得，并处二千元以上二万元以下罚款。

农产品销售企业销售的农产品有前款所列情形的，依照前款规定处理、处罚。

农产品批发市场中销售的农产品有第一款所列情形的，对违法销售的农产品依照第一款规定处理，对农产品销售者依照第一款规定处罚。

农产品批发市场违反本法第三十七条第一款规定的，责令改正，处二千元以上二万元以下罚款。

第五十二条本法第四十四条、第四十七条至第四十九条、第五十条第一款、第四款和第五十一条规定的处理、处罚，由县级以上人民政府农业行政主管部门决定；第五十条第二款、第三款规定的处理、处罚，由市场监督管理部门决定。

根据这两条合并后的法条意思是：第五十条农产品生产企业、农民专业合作经济组织销售的农产品有本法第三十三条第一项至第三项或者第五项所列情形之一的，责令停止销售，追回已经销售的农产品，对违法销售的农产品进行无害化处理或者予以监督销毁；没收违法所得，并处二千元以上二万元以下罚款。处理、处罚，由县级以上人民政府农业行政主管部门决定。

农产品销售企业销售的农产品有前款所列情形的，依照前款规定处理、处罚。处理、处罚，由市场监督管理部门决定。

农产品批发市场中销售的农产品有第一款所列情形的，对违法销售的农产品依照第一款规定处理，对农产品销售者依照第一款规定处罚。处理、处罚，由市场监督管理部门决定。

农产品批发市场违反本法第三十七条第一款规定的，责令改正，处二千元以上二万元以下罚款。处理、处罚，由县级以上人民政府农业行政主管部门决定。

我们看

第三十三条有下列情形之一的农产品，不得销售：

（一）含有国家禁止使用的农药、兽药或者其他化学物质的；

（二）农药、兽药等化学物质残留或者含有的重金属等有毒有害物质不符合农产品质量安全标准的；

（三）含有的致病性寄生虫、微生物或者生物毒素不符合农产品质量安全标准的；

（四）使用的保鲜剂、防腐剂、添加剂等材料不符合国家有关强制性的技术规范的；

（五）其他不符合农产品质量安全标准的。

其中：批发市场、销售企业发现食用农产品农药残留超标，由市场监管部门进行处理、处罚。对违法销售的农产品进行无害化处理或者予以监督销毁；没收违法所得，并处二千元以上二万元以下罚款。这里还有一个问题法律责任竞合问题：

法律责任竞合:是指行为人的行为触犯了两个或两个以上法律的禁止性规定,行为人因此要受到两个或两个以上的法律的管辖,并根据管辖法律的规定承担具体的法律责任,权利人可选择适用相关的法律维护自己的合法权益。(适用于所有法律)

《中华人民共和国农产品质量安全法》、《中华人民共和国食品安全法》这两部国家法规是上位法，处于同等位置。可不可用《中华人民共和国食品安全法》对企业、个人进行处罚呢？

超市抽检的农产品农药残留超标。违法行为发生于超市，采购后就有相应的责任，可以认为，农产品销售行为已经发生。我们看《中华人民共和国食品安全法》

第一百二十三条违反本法规定，有下列情形之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处十万元以上十五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十五倍以上三十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证，并可以由公安机关对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五日以上十五日以下拘留：

（一）用非食品原料生产食品、在食品中添加食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康的物质，或者用回收食品作为原料生产食品，或者经营上述食品；

（二）生产经营营养成分不符合食品安全标准的专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品；

（三）经营病死、毒死或者死因不明的禽、畜、兽、水产动物肉类，或者生产经营其制品；

（四）经营未按规定进行检疫或者检疫不合格的肉类，或者生产经营未经检验或者检验不合格的肉类制品；

（五）生产经营国家为防病等特殊需要明令禁止生产经营的食品；

（六）生产经营添加药品的食品。

明知从事前款规定的违法行为，仍为其提供生产经营场所或者其他条件的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门责令停止违法行为，没收违法所得，并处十万元以上二十万元以下罚款；使消费者的合法权益受到损害的，应当与食品生产经营者承担连带责任。

违法使用剧毒、高毒农药的，除依照有关法律、法规规定给予处罚外，可以由公安机关依照第一款规定给予拘留。

第一百二十四条违反本法规定，有下列情形之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证：

（一）生产经营致病性微生物，农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质以及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食品、食品添加剂；

（二）用超过保质期的食品原料、食品添加剂生产食品、食品添加剂，或者经营上述食品、食品添加剂；

（三）生产经营超范围、超限量使用食品添加剂的食品；

（四）生产经营腐败变质、油脂酸败、霉变生虫、污秽不洁、混有异物、掺假掺杂或者感官性状异常的食品、食品添加剂；

（五）生产经营标注虚假生产日期、保质期或者超过保质期的食品、食品添加剂；

（六）生产经营未按规定注册的保健食品、特殊医学用途配方食品、婴幼儿配方乳粉，或者未按注册的产品配方、生产工艺等技术要求组织生产；

（七）以分装方式生产婴幼儿配方乳粉，或者同一企业以同一配方生产不同品牌的婴幼儿配方乳粉；

（八）利用新的食品原料生产食品，或者生产食品添加剂新品种，未通过安全性评估；

（九）食品生产经营者在食品安全监督管理部门责令其召回或者停止经营后，仍拒不召回或者停止经营。

除前款和本法第一百二十三条、第一百二十五条规定的情形外，生产经营不符合法律、法规或者食品安全标准的食品、食品添加剂的，依照前款规定给予处罚。

生产食品相关产品新品种，未通过安全性评估，或者生产不符合食品安全标准的食品相关产品的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门依照第一款规定给予处罚。