一、澳大利亚矿产资源概述
澳大利亚是大洋洲最大的国家，也是世界上唯一拥有一整块大陆的国家，如此地理优势使得澳大利亚具有极强的自然资源禀赋。据澳大利亚统计局数据显示，澳大利亚的矿产资源至少有70余种。其中铝土矿储量居世界首位，占世界总储量35%，铅、镍、铀、锌、钽的探明经济储量居世界首位。除了矿业外，澳大利亚还拥有强大的制造业基础。金属和金属产品制造、食品、饮料、纺织等产业门类都在澳大利亚制造业的范畴内。这些制造业部门与矿业形成了紧密的关联，相互促进，为澳大利亚经济的多元化提供了支持。据美国地质勘探局（United States Geological Survey，以下简称“USGS”）数据显示，2022年，澳大利亚是世界上最大的锂生产国、第四大钴生产国和第三大稀土生产国。目前，这些关键矿产被应用在电池和电池组件、稀土永磁体、制氢催化剂、国防技术，以及高性能合金等领域。[1 ]
澳大利亚不仅拥有丰富的矿产资源，同时还拥有先进的采矿设备、技术和服务，并且毗邻快速发展的亚洲市场，独特的优势使其成为世界领先的矿业大国。根据世界银行数据显示，澳大利亚2022年GDP达到1.68万亿美元，同比增长7.9%。自疫情结束以来，澳大利亚的经济表现持续强劲，矿业在其中发挥着重要的作用。澳大利亚工业和资源部新近发布的Resources and Energy Quarterly September 2023显示，2021——2022财年，澳大利亚的矿业产值占国内生产总值的13.6%，并且占澳大利亚总商品出口收入的三分之二以上，其中铁矿石占据澳大利亚矿产能源出口的主导地位，煤炭、重金属等矿产资源的出口量紧随其后。[2 ]
二、澳大利亚矿业法律规定
（一）澳大利亚矿业立法体系
澳大利亚有关采矿权的法律体系已经十分成熟，不仅公开透明而且具备良好的管理规范。澳大利亚的矿产资源实行联邦和州分权管理。联邦主要负责海上石油立法、环境立法以及对外投资等矿业政策协调与发展相关的立法、限制矿产出口等，同时制定法律规制所有州的采矿活动，包括税收、原住民土地权利和环境保护以及职业健康等方面。各州/领地则负责各自司法管辖区内的矿业活动，包括土地产权，监管矿山运营情况，矿山安全、环境、健康，征缴权利金和税费等；勘探和采矿活动主要受到州的监管，但各领地的勘探和采矿活动则受到联邦的监管。
此外，矿业立法规范了勘探和采矿活动，创造了采矿土地使用权和土地使用权相分离的体制。在州地界内的所有矿藏都是其所在州的财产。在矿藏首次被开采出之前，其所有权始终属于所在州。各州和领地均保存着可供公众查看的权属登记簿，以便确认土地所有权和权利负担登记。[3 ]
澳大利亚与陆上固体矿产开发利用有关的法律包括《矿业法》、《原住民土地权法》和《环境保护法》等。其中澳大利亚《矿业法》规定了矿产资源的三种权限：所有权、勘探（包括初步勘探和详细勘探）权和开采权。每个州也有相应的法律，如新南威尔士州《矿业法1992》（Mining Act 1992）、西澳大利亚《矿业法1978》（Mining Act 1978），分别是规范各州矿业开发与矿业管理的基础性法律。
（二）矿业有关的土地问题法律规定
1.获得土地的规定
澳大利亚的土地分为国有土地和私有土地两种，其中各种类型的国有土地约占87%，私有土地占13%。根据澳大利亚政府（Australian Government）规定，任何企业和个人都可通过拍卖形式购买政府土地或私人土地，但不得贷款购买土地，必须是个人自有资金或者合伙购买。土地出售之后，政府收取地价税和服务费。同时，外商投资者除了可以获得土地所有权外，还可以获得土地承包经营权，但所有来自外国政府及其相关实体（如国有企业）针对任何行业的投资，无论投资规模多大，都需要通过外商投资委员会（FIRB）的事前审批。[ 4]
2.原住民土地权问题
原住民土地权是指澳大利亚土著基于固有土地和水源而拥有的某些权利。基于土地或水源的原住民土地权仅在权利人主张与该土地或水源有固有联系的情形下存在，因此原住民土地权很可能影响以闲置土地或采矿权为标的的投资行为。原住民土地权包括：
占有、使用或获得土地上资源的权利；
地役权；
参观及保护重要地区权利；
打猎、捕鱼、获取食物以及天然药物的权利；
获取水资源、林木、石材及其他传统资源的权利；
从事社交、宗教和与文化相关的活动及仪式的权利。
虽然原住民土地权不包括矿产资源的权利，但是原住民土地权存在于拟开发的矿权土地上，且《原住民土地权法 1993》（Native Title Act 1993）规定原住民土地权可注册，并规制影响原住民土地权的土地交易。因此，投资者在开展相关矿产项目时，需要在相关法院中查询原住民土地权的权属情况，并调查原住民土地权对拟投资的矿产是否有影响。如果拟投资的矿产土地上存有原住民土地权，投资者可以与原住民协商签订一份《固有土地使用协议》，依具体情况给予原住民某些利益，如就业或补偿，以确认原住民土地使用权归属。
（三）澳大利亚矿业税费征收
在澳大利亚申请矿产初步勘探、矿产保留以及采矿许可都需要交纳一定的费用，而在取得勘探权、采矿权后，企业在开始作业之前还需要补偿欲开发土地上物品损坏和支付其它因土地契约终止、通行权受限，环境损害修复等产生的费用。在新南威尔士州、西澳、南澳等地，企业还需要补偿土地使用权损失、土地使用权收入减少以及其它可能造成的社会危害。澳大利亚矿产资源许可证收税标准在各州不同，基本水平如下：[5 ]
金属矿产：1.5%-7.5%的从价税率，或最高为22.5%的利润税率，并有税收抵扣政策；
煤炭：2.5%-7.5%的从价税率，或最高为18%的利润税率，或固定税率0.04-2.34澳元/吨；
非金属矿产（砂石、石灰石等）：0.10-1.00澳元/吨，或产值的2.75%。
（四）勘探及采矿权
在澳大利亚，矿业开采活动归各州/领地管理，每个州/领地对其管辖范围内的矿业勘探和开采活动有相应的法律规定。本文以新南威尔士州（NSW，以下简称“新州”）为例，讨论矿产许可证制度。
新州颁布实施的规范陆上矿业活动（包括油气活动）的基础性法律主要是《矿业法 1992》和《石油（陆上）法1991》（Petroleum(Onshore)Act 1991）。其中，《矿业法 1992》主要规制调整陆上非油气矿产，而《石油（陆上）法1991》则主要规制和调整陆上油气矿产。《矿业法 1992》是指导、规制新州矿业开发与矿业管理的基础性法律，其明确规定了新州矿业开发和矿业管理的基本目标、基本原则、基本方式和主要内容，包括主要管理机构与执法人员、主要矿业权的形式、各矿业权的申请与获取、各矿业权下的权利与义务、相关限制因素、各矿业权的期限、矿业权的流转与处置、矿业权利金、矿业环境管理、矿业土地复垦、解决矿业争端以及违反相关法律规定所要受到的处罚等一系列重大问题。
需要说明的是，自2008年以来，随着《矿业修正法 2008》（Mining Amendment 2008）以及《矿业条例 2016》（Mining Regulation 2016）的公布与实施，《矿业法 1992》的内容得到了很大程度的丰富和补充，以进一步鼓励和促进新州的矿产资源的勘探和开发，同时也完善了生态可持续发展方面的要求。其中《矿业修正法 2008》主要突出强调生态环境的修复以及对土地所有者的补偿；《矿业条例 2016》则首次规定勘探许可证、评估租约和采矿租约的所有人必须向新州偏远地区部门（Department of Regional NSW）提交年度报告。
1.勘探许可证（Exploration Licence）
根据新州的《矿业法 1992》的规定，任何人都可以申请勘探许可证，但是为了避免出现争议，私有矿产的所有者可以通过申请勘探（矿产所有者）许可证（Exploration (mineral owner) Licence）进行矿产勘探活动。勘探许可证申请必须提交给Secretary，同时附带法律规定的申请费用，除了蛋白石矿区以及《矿业法 1992》S367规定的禁止颁发勘探许可证的地区外，其他地区的勘探许可申请经相关决定者审查后，会做出同意或拒绝的回复。相关决定者在审查时必须考虑申请是否涉及环境保护方面，其他则主要审查申请人的资产、技术是否达到勘探的最低标准。
申请人在获得勘探许可证后可以：
在许可证授权的范围内开展土地矿产勘探工作；
在许可证到期前，勘探许可证持有者如果申请了评估租约、采矿租约，但该两项租约的申请未得到回复，则勘探许可证继续有效，直到申请得到回复。
勘探许可证的申请费用为1000澳元，获得授权后，其有效期为2—6年，在有效期内，勘探许可证持有人可以转让许可证，也可以申请许可证延期。
2.评估租约（Assessment Lease）
根据新州《矿业法 1992》，评估租约是指如果租约持有者对拟开采的土地评估后发现该土地在短期内不具有商业价值，但有利好的前景，则允许租约持有者保留对租约上所列土地的权利，包括勘探和回收矿物的权利。评估租约的申请者、提交方式、审查规定以及申请限制与勘探许可证一致。
评估租约的申请费为2000澳元，获得授权后，其有效期为2—6年，在有效期内，评估租约持有人可以转让以及申请延期评估租约。
3.采矿租约（Mining Lease）
采矿租约是保证租约持有人在特定土地区域开采矿物的专有权。采矿租约的申请者、提交方式以及申请限制与勘探许可证、评估租约一致。但不一样的是，根据新州《矿业法 1992》的规定，申请人只有在证明以下事项后才可以获得采矿租约：
在租约申请中确实存在具有经济可开采性的矿床；
采矿者具有开采技术和经济实力，并且以不损害环境的方式开采。
此外，《矿业法 1992》规定，对于以下土地不得授予采矿租约：
勘探许可证上列明的土地；
已经存在的评估租约、采矿租约或矿产索赔中所列的土地。
在申请人被授予采矿租约后，其享有以下权利：
依据租约内容，在租约所列土地上勘探和开采指定矿产；
在租约所列土地上，开展初级处理工作，如压碎、分粒、分级、冲洗和淋滤等，以分离矿产；
开展任何其他采矿活动等。
采矿租约的申请费用为10000澳元，获得授权后，除得到Premier延长期限的同意，其最长有效期为21年。
在新州，除了上述三种主要的矿产勘探以及开采权之外，还有矿产请求权（Mineral Claim）、蛋白石勘探许可证（Opal Prospecting Licence）两种特殊的矿产勘探权。前者主要授予权利人采取与勘探、采矿有关的准备工作，如竖立建筑物和设施、清理树木、石头等。后者则主要授予许可证持有人勘探蛋白石矿的权利。
4.矿业开发管理
（1）新矿产项目的开发评估[6 ]
新州政府于2007年出台了《州环境规划政策（采矿、石油生产和采掘工业）2007》（State Environmental Planning Policy (Mining, Petroleum Production and Extractive Industries) 2007），阐述了新州政府关于矿业开发和矿业管理的基本政策和方针，其要点包括：
为促进社会和经济福祉，进行矿产、石油开采和采石业的有效管理和全面开发；
促进含有矿产、石油和采石原材料土地的有序开发和利用；
通过矿产、石油和采石原材料开发的环境评估和可持续管理，建立恰当的规划控制机制，以鼓励生态可持续发展。
同时，该政策也明确规定了在受理和批准矿业项目申请时需要重点考虑的问题，包括计划开采的矿山、石油生产或采石业与其他土地利用的兼容性、计划开发项目与采矿、石油生产或采石业的兼容性、自然资源管理与环境管理、资源回收、运输、复垦的等因素的结合等。
（2）矿业管理政策
在新州，环境与规划部（NSW Department of Planning and Environment）是批准采矿和石油项目的关键机构之一，新州地区部（The Department of Regional NSW）则负责矿产项目的修复、安全和资源利用等问题。
同时，《环境保护行动法 1997》（Protection of the Environment Operations Act 1997 ）规定勘探和采矿活动必须符合环境开发要求，申请者在申请相关矿产权的过程中，需要出具一份环境影响报告，内容包括：采矿活动会对空气质量、交通、动植物、地表水等造成的影响，和采矿方法、景观管理以及土地修复等问题。
（3）环境管理[7 ]
新州地区资源监管部（The Department of Regional NSW Resources Regulator）负责监查矿产作业是否符合环境管理标准、是否符合《矿业法 1992》以及《矿业条例 2016》中有关环境管理的规定。包括：
审查拟勘探和采矿活动的环境影响评估；
通过现场检查、审计（包括强制审计和自愿审计）和定期审查报告促进勘探和采矿活动合规；
监管矿山环境恢复和监督矿山关闭；
调查投诉及事故；
对违规行为采取适当的执法行动等。
（4）环境修复
此外，新州地区资源监管部还负责监管矿产开采者进行矿山环境修复，即对矿业废弃地污染进行修复。根据《矿业法 1992》的规定，地区监管部通过以下监管方法以保证环境修复切实实行：
在采矿租约中规定环境管理要求和修复条件；
收取勘探许可证和矿产租约持有人的环境修复保证金；
明确相关部门的执法权力，确保租约持有人履行义务。
矿产租约持有人必须证明受到采矿影响的土地和水域的修复是安全可行的，并且要支持开发同意书批准的土地最终用途以及《矿业条例 2016》规定的修复计划。
三、澳大利亚《2023—2030年关键矿产战略》
2023年6月20日，为加强澳大利亚关键矿产产业链布局并支持关键矿产行业的发展，澳大利亚政府发布《2023—2030关键矿产战略》（以下简称“《关键矿产战略》”），将项目开发、吸引国际投资、原住民社区利益、环境和社会治理、提高基础设施投资、培养劳动力作为发展的6个重点领域。同时将26种矿物列为关键矿产，包括铝、锂、稀土、石墨、镁、锰、硅钛等。具体分布详见下图（截至2022年12月31日数据）：
图二：澳大利亚关键矿产资源矿区地图[8 ]
澳大利亚政府此次发布的《关键矿产战略》提出了4个主要目标：包括：（1）通过强大和安全的国际伙伴关系创建多样化、有韧性和可持续的供应链；（2）增强关键矿产加工能力；（3）依靠关键矿产将澳大利亚发展成为可再生能源超级大国；（4）从陆上资源中提取更多价值，打造矿物提炼和加工以及清洁能源技术制造等产业，从而创造就业和经济机会。
为实现前述目标，《关键矿产战略》进一步提出了6个具体方向以促进关键矿产相关行业的发展，包括：
1.有针对性地支持战略性项目开发：《关键矿产战略》进一步强调了澳大利亚发展关键矿产下游产业的必要性。在支持战略性项目开发方面，《关键矿产战略》承诺将通过澳大利亚北部基础设施基金（Northern Australia Infrastructure Facility），向关键矿产开采加工项目提供5亿澳元的新投资。此外，澳大利亚政府还将成立国家重建基金（National Reconstruction Fund），并且其中10亿澳元将用于支持与关键矿产相关的资源增值项目、30亿澳元支持可再生能源技术和低排放技术。政府还将持续评估相关的政策和项目的适当性，利用国家资源促进关键矿产行业的发展。此外，《关键矿产战略》还提出建立不断更新《关键矿产清单》的机制，有针对性地支持与优先科技相关的关键矿业项目，如电池和电池组件、半导体科技、国防科技等。
2.吸引投资并建立国际伙伴关系，改善优选技术的贸易和投资环境：在吸引投资并建立国际伙伴关系方面，澳大利亚政府已经发起了关键矿产国际伙伴关系（Critical Minerals International Partnerships）项目，并投入5700万澳元的资金。该项目将对澳大利亚和志同道合的国际伙伴共同投资的项目提供支持。
3.原住民参与和利益分享，推动原住民和社区的参与和伙伴关系，扩大原住民的权益和投资机会：就关键矿产领域投资而言，澳大利亚政府重视原住民在关键矿产领域的参与和权益，鼓励能源公司与原住民社区形成最佳参与实践（best-practice engagement）。
4.巩固澳大利亚在环境、社会和治理（ESG）标准方面的世界领导者地位：澳大利亚政府计划在保证达到环境保护标准的同时，使得具有战略重要性的关键矿产项目能高效地获得环境审批，同时还将采用可再生燃料，降低能源需求，推动关键矿产部门实现循环经济，减少关键矿产行业的环境影响，推行“澳大利亚助力计划（Powering Australia Plan）”等项目，以实现在2050年实现零碳排放的目标。
5.开放关键基础设施和服务投资：由于关键矿产广泛分布在澳大利亚境内，投资基础建设和服务有助于消除地理位置带来的限制，更好地发展关键矿产规模经济。在开放关键基础设施和服务投资方面，澳大利亚政府将与相关产业、社区和地区政府协作，设立一些与关键矿产有关的基础设施项目，通过这些项目来保障和促进关键矿产行业的发展。
6.培养熟练的劳动力队伍：澳大利亚政府将着力解决工作环境安全、文化差异和工作灵活性的壁垒，以吸引更多的女性、原住民和多文化群体参与到采矿业以及与采矿相关的制造业来，并提高民众对矿产行业在国家能源转型方面重要性的认知。[9 ]
总体而言，一方面，澳大利亚本身有着丰富的关键矿产储备和领先的采矿技术，进一步发展关键矿产产业及其下游提炼和加工产业可以帮助增加澳大利亚的关键矿产财富，创造经济增长和就业机会；另一方面，发展相关产业可以应对供应链挑战，扩大关键矿产的生产、促进供应链的稳定和多样化，以支持全球清洁能源行业的发展。
四、中国与澳洲的矿业合作
2023年4月，由悉尼大学和四大会计师事务所之一毕马威发布的《中国在澳投资研究报告》显示，2022年中国对澳投资为21亿澳元，相较于2021年的8亿澳元增加了170.2%。就投资领域而言，矿业投资占2022年中国对澳投资的86%，铁矿、锂矿和金矿四个项目的总投资就达到18亿澳元，西澳大利亚因其发达的矿业，也吸引了最多的中国投资，达16亿澳元，在澳大利亚铁矿石出口地图中，中国占出口总量的71%，这种紧密的贸易关系对于两国的经济都具有重要意义。
目前，中国企业在澳大利亚的矿业布局非常多元，既有大型国企，也有民营企业，既有铁矿石、煤炭等大宗商品，也有锂、镍等关键矿产。
譬如澳大利亚著名的矿业公司必和必拓与中国宝武集团在2020年11月签署了合作谅解备忘录，前者计划在五年内投资3500万美元，支持中国宝武开发低碳钢铁生产技术，开展试点项目和工业规模试验，并与行业各界共享知识，包括智能用碳（SCU）、无碳炼铁以及碳捕集、利用和封存（CCUS）等技术。同时，宝武和必和必拓完成了首次使用区块链平台进行的铁矿石跨境贸易结算，价值约1400万美元。
除此之外，宝武集团还和全球最大的资源开采和矿产品供应商之一力拓就西澳皮尔巴拉地区西坡（Western Range）铁矿项目成立合资公司，双方分别持股54%和46%，并将投资20亿美元（力拓投资13亿美元）开发该矿。西坡项目目标是在合资期限内生产2.75亿吨铁矿石，项目设计产能为2500万吨/年，平均品位约62%，总投资约20亿美元，该项目正在建设中，公司预计将于2025年建成投产。
而在关键矿产领域，国内最大的锂电新能源核心材料供应商天齐锂业通过其澳大利亚子公司TLEA持有全球最大的锂矿生产商泰里森母公司文菲尔德51%的股份，即拥有Greenbushes锂辉石矿约26%权益。此外，天齐锂业在国内外共有四个在产的锂产品生产基地，西澳大利亚奎纳一期项目是其中之一。该项目作为全球首个投入运营的全自动化电池级氢氧化锂工厂，是天齐锂业海外加工业务布局的重要标志。
在已有的中澳矿业合作基础上，可以想到，随着澳大利亚总理访华，中澳矿业合作将会迎来另一个“春天”。但在蓬勃的合作之势下，也潜藏着一定的危机，最为显著的便是FIRB（外商投资委员会，详情可参考汇祥悉尼律师事务所此前发布的《赴澳大利亚投资指南三》）对于中资背景的投资人监管趋于严格。
2023年2月，FIRB否决了某中资基金（为最大股东）对澳大利亚证券交易所上市矿业公司（澳大利亚最大重稀土矿业公司，主要资产为位于西澳的稀土矿产以及北领地的稀土矿产）将股份从9.92%增持至19.9%的交易。即使拟议交易完成后持股比例并未达到FATA下规定的重大权益（20%）的比例，FIRB仍然以保护澳大利亚国家利益为由否决了该交易。此外，2023年7月20日，FIRB刚否决了一家（被认为）与中国有关联的美国公司（与另一家中资企业均有同一董事）拟通过公司安排契约收购某澳大利亚矿业公司的申请，该公司主要资产为位于西澳大利亚Bald Hill一座正在生产的锂矿。相较于中国投资者，从《2023关键矿产战略》及目前澳大利亚国际合作的趋势来看，来自“五眼联盟”国家（包括新西兰、美国、加拿大和英国），以及其他战略伙伴的投资者可能更容易获得FIRB审批的“绿灯”。例如，《澳大利亚英国自由贸易协定（The Australia-United Kingdom Free Trade Agreement ）》已于2023年5月31日生效，因此，英国的私人投资者现在将受益于外国投资框架下针对其在澳大利亚的某些投资的更高金额的审查门槛。比如，对于收购发达商业土地和非敏感企业的投资，触发FIRB审批的金额门槛从3.1亿美元增加到13.39亿美元。综上，中国投资者在进入澳大利亚投资矿产资源时，应特别关注监管审批相关风险，提前做好应对措施。
