齐国舟 傅庆明
【摘要】当前，政府推行工程总承包，但因缺乏配套政策引导，执行中还存在不少问题。本文分析了工程总承包项目招标中存在的问题及问题产生的原因，从合理设置承包人资格条件及评标办法、推行工程总承包招标文件示范文本、出台工程总承包计价规则、提高招标投标及招标代理人员专业水平等方面提出改进方法和对策措施。
住房城乡建设部、国家发展改革委在《关于印发房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法的通知》（建市规〔2019〕12号，以下简称《管理办法》）中规定：工程总承包单位应当同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质，或者由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体。住房城乡建设部和市场监管总局共同制定的《建设项目工程总承包合同（示范文本）》（以下简称《示范合同》）明确，合同价格形式为总价合同。目前国家层面还没有出台相对应的工程总承包招标文件（示范文本）和工程总承包计量计价规范，各地在探索工程总承包项目招标投标过程中，产生了许多问题，亟待解决。
一、当前工程总承包项目招标中普遍存在的问题
现阶段政府投资及国有资金占控股的项目带头施行工程总承包发包，但招标过程中存在资格条件、评分办法、合同条款设置不合理，发包人要求、项目清单及招标控制价编写不规范等问题，严重影响我国工程总承包模式的健康发展。主要归纳起来有以下几个方面。
（一）投标资格条件设置没有体现项目及联合体协作的特点
《管理办法》规定，设计单位和施工单位组成联合体的，应当根据项目的特点和复杂程度，合理确定牵头单位，并在联合体协议中明确联合体成员单位的责任和权利。当前工程总承包招标文件资格条件往往只设定设计或施工不低于某个行业资质，没有设置具体资质，更没针对项目特点及复杂程度考虑联合体投标牵头人的设置。如某工业建筑工程总承包项目招标文件只对承包人的资质进行规定，对联合体及牵头人却没作要求。
（二）招标范围工作界面、发包人要求不明
招标范围工作划界不清、发包人要求不明的情形详见表1。
（三）无项目清单或用工程量清单代替项目清单，招标控制价编制不规范
项目清单是构成工程总承包合同文件的组成部分。当前项目清单、招标控制价编制存在的问题详见表2。
（四）初步设计未审批或已完成施工图设计
《管理办法》规定：采用工程总承包方式的政府投资项目，原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包。目前工程总承包在图纸设计中存在的问题详见表3。
（五）评分办法设置不合理
当前工程总承包招标评分设置不合理的情形如下表。
（六）主要合同条款描述不全
工程总承包工期、价款支付、变更等合同条款，应在招标文件的合同或者其他条款中准确表述，避免实施过程中产生争议。当前工程总承包招标文件在项目质量、进度支付等条款上往往描述不全、缺乏可操作性。如某热电焚烧工程总承包项目，进度支付为按形象进度支付至合同价的85%，变更参照通用条款，缺乏实际可操作性。
二、工程总承包招标中存在的问题原因分析
工程总承包招标投标环节出现上述问题，主要是我国工程总承包项目在快速推进过程中有关政策、法规、规范还没有跟进，另外各地的招标投标管理机构、招标代理公司人员还缺乏相关的工程总承包知识储备。
（一）各地缺乏工程总承包计价规则和计价指引，工程总承包计价无依据
目前全国各地仅有少数地方出台工程总承包的计价规则或办法，大部分地区没有厘清工程总承包包含费用内容，未实施计价指引和细则，项目清单和招标控制价无编写依据。2022年1月1日起施行的《浙江省房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包计价规则》因还未出台具体的计价指引，执行起来困难重重；《福建省房屋建筑和市政基础设施工程总承包模拟清单计价与计量规则》（2020年版）和2020年10月26日起施行的《江苏省房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包计价规则（试行）》虽然附了“工程总承包项目清单及计价参考表式”，但清单列项过于抽象，费用计算不明晰，阻碍了计价规则的实施。
《示范合同》要求工程总承包施行总价合同。因为没有计价规则的指引，总价合同的确定是难题。总价合同是固定总价还是可调总价，是施工图纸出来后审核图纸预算来验证中标价款达到了初步设计的要求，还是只要求工程的规模、功能、标准达到《发包人要求》即可，无需审核施工图的工程量；总价合同的项目清单与招标控制价如何约定，是把设计概算中的施工图设计费、建筑安装工程费、设备购置费和部分建设管理费摘录出来就完成了工程总承包的招标控制价的编制，还是重新编制基于项目实际情况的招标控制价来检验初步设计概算或投资估算的准确性；作为工程总承包项目灵魂的变更、优化设计和合理化建议，是要求在限额设计前提下实现利润分享，还是总价不变，也是考验总价合同计价规则和依据。
（二）多地无招标文件示范文本，对《发包人要求》编写乏力
多地还未出台工程总承包招标文件示范文本，笔者参编的《浙江省房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包招标文件示范文本（2022版）》，2023年3月1日起才开始实施。
招标文件在资格设置上没有重视联合体投标及联合体牵头人的领头羊作用。工程总承包招投标中涉及的设计和施工分别属于不同的资质，目前只有国家发展改革委和住房城乡建设部牵头发布部门规章或办法，《建筑法》和《招标投标法》作为上位法还未对此项发承包模式的整合进行释明。《建筑法》明确规定，从事建筑活动的设计、建筑施工等企业必须在资质等级许可范围内从事建筑活动。《招标投标法》明确规定，中标人不得将中标项目的主体、关键性工作进行分包。虽然设计单位或者施工单位目前可以通过工程总承包业绩相互取得对方的资质，但业绩的取得和资质的申请需要漫长的时间，联合体协作是目前工程总承包的主要实施形式。对于技术难度大、工艺复杂的项目而言，由设计单位牵头能起到抓总作用。
招标代理机构普遍缺乏编写《发包人要求》的能力。招标范围、工作内容及交接界面划分等都是《发包人要求》的核心内容。众所周知，只有在招标时明晰划分工程总承包工程范围和工作界面，然后根据相关规定或项目实际情况把费用计列在招标控制价中，才能为将来发承包双方履行总价合同奠定基础。不同类型的工程总承包项目内容不同，需要专业咨询师编写。当前《发包人要求》的编写，部分招标文件是照抄项目可行性研究报告或者初步设计的内容。
工程总承包合同部分也是招标文件的重要内容之一，主要合同条款需要在招标文件的合同版本中提前准确表述。如：工期中的开始工作日期、计划开始现场施工日期、设计开始及完成日期、竣工日期等；质量包括设计质量、工程质量、设备质量；进度有总进度、设计进度（含施工图图审）、施工进度、设备采购进度、项目试运行进度等。这些条款在招标文件的专用合同条款中须详尽表述。
（三）招标投标管理机构、业主专家及招标代理人员的知识储备和业务能力不够
各地招标投标管理机构、业主专家及招标代理人员的工程总承包知识储备和业务能力不够，也是出现上述问题的深层次原因。浙江省某市区县招标管理机构在省、市两级已先后出台工程总承包相关招标、计价规则半年后，居然要求招标代理机构把编制完成的某商业综合体工程总承包项目清单调整为工程量清单，招标控制价借用初步设计概算，然后加上规费、施工组织措施费等，工程总承包招标变成了工程施工招标，属于典型的业务能力问题。
工程总承包招标一般采取综合评估法，如何设置评分既公平合理又具有项目实际特点是难点。如果评分设置不合理，再加上评定专家的业务能力问题，评标就容易有偏向性。
招标图纸未达到初步设计深度，或者已完成施工图设计的项目仍然采用工程总承包模式进行招标，除了业主“人为”促成工程总承包“综合评估法”，规避施工招标“经评审的最低价格法”因素外，至少可以证明招标投标管理机构和招标代理人员对工程总承包缺乏了解，业务能力不足，不能有效把控。
三、应对工程总承包在招标中出现问题的措施
工程总承包采用总价合同，便于控制成本；施行设计、施工、采购一体化发包，方便协调和项目管理。但工程总承包在招标过程中的问题不加以解决，势必阻碍其发展。对于上述问题，笔者从以下几个方面提出改进方法和对策：
（一）健全法规体系，合理设置承包人资格
健全法规体系，明确工程总承包及分包的法律边界，对《建筑法》和《招标投标法》进行修正，并允许设计单位或施工单位通过相应的业绩取得工程总承包资质，从而修正五方主体，并彻底厘清分包的界限。当前阶段在资格设置上重视联合体投标和人员能力、项目经验的设置。在资格评审中，重视联合体投标牵头人的作用，并建立以项目经理、技术负责人为核心的企业整体实力的综合评审体系。
（二）出台并推行工程总承包招标文件示范文本及计价规则
各地应积极出台并推行工程总承包招标文件示范文本，汇总整理各种类型的工程项目《发包人要求》编写指南，让工程总承包项目建设目标、规模、标准的表述及工程范围、内容及交接界面的划分，进度、支付和变更管理要求的编写等不再是难点。出台并推行工程总承包计价规则和计价指引，引导单独编制工程总承包项目清单及招标控制价。
（三）设置着眼于项目的评分办法，让评分更合理
工程总承包评分应采用综合评估法，商务价格分值比重建议不低于50%，设置应着眼于项目本身，增加评分弹性。评标办法应根据项目的特点与复杂程度，合理确定联合体的牵头单位。同时，考虑评标办法是否与招标文件《发包人要求》中约定的工作界面、项目管理、设计任务书、工期质量等是否匹配也很重要。
（四）委托全过程工程咨询专家完成招标代理工作
工程总承包项目不同于传统的施工总承包招标，委托的招标代理人员应迅速充实自身的知识构架，满足工程总承包的业务需求，必须懂得工程总承包项目全过程的招标策划和管理。另外，工程总承包招标文件特别是《发包人要求》的编写涉及工程设计、项目管理和工程造价，建议业主委托专家型的全过程工程咨询服务。
四、结束语
齐国舟，浙江浙坤工程管理有限公司技术总监，正高级工程师；
主持并完成中价协、浙江省定额站、浙江省造价协会、杭州及其他市区法院及其他仲裁机构委托的建设工程造价专业调解、司法鉴定三十多件，获得各级法院及主审法官、仲裁员、各方当事人的广泛好评。
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