公司治理丨市场监管对公司登记形式审查相关法律问题研究

公司登记作为登记机关对公司的设立、变更及注销等事项行使职权的主要行政手段之一，对于我国市场经济发展具有重大意义。市场监督管理局作为法定审查主体，应当履行好法定职责，建立起公平公正的营商环境，为投资者提供平等的交易机会和获取信息的机会，从而最大限度保障公众的合法权益。

“公司登记”是指企业为满足市场经济社会化及大众生产的需要而形成的一种企业组织，为了一个特定的目的，需要向登记机关按表格填写有关经济事项，以备查考的行为。

公司登记主要包括设立登记、变更登记、注销登记三种类型。根据《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国市场主体登记管理条例》规定，由各地市场监督管理部门作为现行的公司登记审查主体，履行法定职责。

目前市场监督管理局对于公司登记的审查原则为形式审查主义。主要法律依据是：《中华人民共和国市场主体登记管理条例》

第十六条 申请办理市场主体登记，应当提交下列材料：

（一）申请书；（二）申请人资格文件、自然人身份证明；（三）住所或者主要经营场所相关文件；（四）公司、非公司企业法人、农民专业合作社（联合社）章程或者合伙企业合伙协议；（五）法律、行政法规和国务院市场监督管理部门规定提交的其他材料。

国务院市场监督管理部门应当根据市场主体类型分别制定登记材料清单和文书格式样本，通过政府网站、登记机关服务窗口等向社会公开。

登记机关能够通过政务信息共享平台获取的市场主体登记相关信息，不得要求申请人重复提供。

第十七条 申请人应当对提交材料的真实性、合法性和有效性负责。

第十九条 登记机关应当对申请材料进行形式审查。对申请材料齐全、符合法定形式的予以确认并当场登记。不能当场登记的，应当在3个工作日内予以登记；情形复杂的，经登记机关负责人批准，可以再延长3个工作日。　　

申请材料不齐全或者不符合法定形式的，登记机关应当一次性告知申请人需要补正的材料。

以上规定的的要义是：一是，市场主体登记申请需要提交的材料范围为五项资料，分别为（一）申请书；（二）申请人资格文件、自然人身份证明；（三）住所或者主要经营场所相关文件；（四）公司、非公司企业法人、农民专业合作社（联合社）章程或者合伙企业合伙协议；（五）法律、行政法规和国务院市场监督管理部门规定提交的其他材料。

二是，申请人（公司或企业）应当对提交材料的真实性、合法性和有效性负责。如果材料有虚假、违法等情形，应当由申请人公司或企业承担相应法律责任。

三是，登记机关对申请材料进行形式审查。对申请材料齐全、符合法定形式的予以确认并当场登记。

这里的形式审查如何理解？

首先，应当符合《条例》第十六条规定，即申请人（公司或企业）按照该规定提交了（一）申请书；（二）申请人资格文件、自然人身份证明；（三）住所或者主要经营场所相关文件；（四）公司、非公司企业法人、农民专业合作社（联合社）章程或者合伙企业合伙协议；（五）法律、行政法规和国务院市场监督管理部门规定提交的其他材料等五项材料。其次，五项材料应当符合国务院市场监督管理部门公开发布的登记材料清单和文书格式样本的要求。最后，材料经有关主体签字、盖章。

相较于实质审查主义，一方面，对于公司主体而言。形式审查能够提高效率，最大限度的保障公司主体成立、变更、注销的需求。另一方面，对于登记主体而言，形式审查的流程和规范便于掌握，能够节约人力和资源成本。但是，形式审查也需要登记机关在处理相关业务时，尽到合理的审查义务，防止出现缺陷性的公司登记行为，从而引发大量的复议、诉讼，造成司法诉累。总而言之，形式审查有利于激发市场经济主体的活力，使其能够快速达成市场准入、变更及注销的条件，有利于国家经济的发展。

（一）公司设立登记可能存在的问题

1、公司设立登记提交的申请材料并非本人签字，普遍存在代签的情况

公司设立登记流程中有许多文件如历次股东会决议、董事会决议、章程修正案等都需要本人签字，公司为了提升效率，省时省事，便会寻找公司登记代理机构全程代办，代签文件，亦或是由公司少数股东代签文件，笔迹会出现大量雷同的情况。

2、虚报注册资本，联合验资机构骗取公司设立登记

验资报告是公司设立必须提供的文件之一，特别是在2014年《公司法》实施前，股东必须实缴出资。这就会出现一些股东东拼西凑，借款凑足注册资本，待验资成功后又进行抽逃，亦或是向垫资公司支付一定的费用，使用“过桥资金”进行出资，待验资完成后又作为公司借款或业务支出进行抽逃的情况。国家此前对《公司法》作了修改，2024年7月1日即将实施的新《公司法》对于认缴制回归到实缴制进行了规定。

3、公司设立登记时隐名股东情况普遍

发起股东设立公司时，一些股东可能出于个人的需要，与其他人签订股权代持协议，作为隐名股东实际参与公司经营管理。但是若隐名股东与挂名股东之间发生利益纠纷，往往会暴露出公司设立登记材料的瑕疵与漏洞，最终将公司登记机关牵扯其中。

（二）公司变更登记可能存在的问题

1、提供虚假材料，骗取公司变更登记

实务中，会出现一些股东或是与公司存在利益关系的人，炮制虚假的会议决议、公司法定代表人任免职文件来骗取公司登记机关作出变更登记，从而达到自己的目的。公司登记机关基于形式审查的职能，对股东的签字是否为虚假并无认定手段和法律依据，因此，若公司股东及利害关系人之间发生纠纷，权利受损方往往会以公司登记机关审查不严为由将其推上被告席。

2、公司登记机关未尽到审慎义务，基于虚假或者无效的申请材料，便作出变更登记

导致此种情况出现的主要原因有：公司登记机关的工作人员未就申请人的资格进行严格审查、核实身份，未就申请变更材料上相关人员的笔迹与申请设立材料进行比对，仅就相关材料作出简单审查，未尽到审慎义务，从而作出了错误的变更登记。

（三）公司注销登记可能存在的问题

未依法清算，以虚假的清算报告骗取办理法人注销登记

实务中，有些公司的股东为了逃避债务，在未经依法清算的情况下，便使用虚假的清算报告骗取公司登记机关办理法人注销登记，从而损害了债权人的权益。此时，公司股东作为清算义务人需要承担相应的赔偿责任，赔偿范围以依法清算下债权人应得金额为限。而依法清算下债权人应得金额，根据诚实信用原则和股东对公司情况知情的优势地位，应由作为清算义务人的股东承担举证责任。公司股东不能证明依法清算情形下公司真实的剩余财产数额的，应当承担不利法律后果。

相关案例：周某与上海市虹口区市场监督管理局不予撤销工商登记案（2023）沪03行终572号

裁判要旨：当事人主动将极为重要、应当妥善保管的个人私密证件（身份证）交由他人用于办理公司登记，之后仅以股东会决议及公司章程上并非本人签字认为其系冒名登记，要求登记机关予以撤销的。登记机关应当就当事人是否对此予以知情，综合所有证据判断其是否为真实意思表示。若证据不足，认为冒名登记不成立遂作出被诉行政行为不予撤销决定，并无不当。

结语：综上，我国公司登记实践中存在许多问题，不仅存在公司一方提供虚假材料，使用各种手段骗取公司登记的情形，也存在公司登记机关审查不严的情形。实践中，若公司登记机关已经尽到审查义务，且当事人此前就公司登记一事为真实意思表示，之后仅以提供的材料虚假为由要求撤销公司登记的，其行为违背诚实信用原则，破坏正常的营商环境，给登记机关的正常工作造成了阻碍，不应予以支持。