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上海市宝山区市场监管局公平交易科 吴星生
2016年5月16日，原国家食品药品监管总局办公厅在答复广西食药监局《关于简易包装的茶叶产品是否认定为预包装食品问题的复函》中指出：《食品安全国家标准预包装食品标签通则》（GB 7718—2011）规定，预包装食品指“预先定量包装或者制作在包装材料和容器中的食品，包括预先定量包装以及预先定量制作在包装材料和容器中并且在一定量限范围内具有统一的质量或体积标识的食品”。来函中“简易包装的茶叶产品”建议按照实际情况进行判定。对于预先包装并具有统一质量或体积标识的产品，应当按照预包装食品管理；对于散装食品，应当按照《中华人民共和国食品安全法》及相关规定执行。
预先定量包装并不会改变产品的属性。食用农产品经过预先定量包装，依然还是食用农产品。只有食品经过预先包装并具有统一质量或体积标识，才有可能成为预包装食品。因此该复函实际就认定了茶叶是食品而非食用农产品。
2018年12月18日，国家市场监管总局食品经营安全监督管理司在总局官网“公众留言”版块答复“用农家碾米机加工而成、没有抛光的大米是否属于农产品，能否在网上和市场上流通销售”的问题时指出：《国家食品药品监督管理总局关于公布食品生产许可分类目录的公告》（2016年第23号）已明确将大米（包括大米、糙米、其他）纳入食品生产许可范围。据此，碾米机加工成的大米不属于食用农产品。根据《食品安全法》第35条规定“国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。”
该答复就更加明确了：既然大米已纳入食品生产许可范围，那么该大米就是食品而不是食用农产品。
长期以来，基层执法部门中对于茶叶和大米是属于食品还是食用农产品的问题一直存在争论。因为单从定义上看，茶叶和大米既符合《食品安全法》中关于食品的定义，也符合《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》中关于食用农产品的定义，但两者的监管要求相差很大。总局的答复似乎可以给这场争论划上句号了。不过，只要我们深入了解我国食品监管工作的发展历程和现状，就会发现事情远没有想象的那么简单。
事实上直至改革开放初期，除药品外所有的吃食都被称为食品，当时并无食用农产品之说。食用农产品的概念是后来为了方便监管等需要人为创造出来的。因此从生物学的角度去讨论茶叶和大米属于食品还是食用农产品，其实意义不大。我们重点要从监管的角度来看国家总局认定茶叶和大米属于食品是否合理。
产品是被认定为食品还是食用农产品，从现行监管要求来看存在以下区别：
1.依据《无证无照经营查处办法》第三条的规定，在县级以上地方人民政府指定的场所和时间销售食用农产品，不需要办理营业执照，而销售食品则没有相应的豁免规定。
2.根据《食品安全法》第二条的规定，食品的生产、经营需遵守《食品安全法》的规定，而食用农产品仅市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和有关农业投入品等方面遵守《食品安全法》的规定。
3.根据《食品安全法》第三十五条的规定，生产、经营食品要取得食品生产许可和食品经营许可，而生产、经营食用农产品则没有相应要求。
4.根据《食品安全法》第五十四条、第六十七条、第六十八条的规定，预包装食品的标签要标明九大事项，贮存、销售散装食品需要标明“生产批号、保质期”等内容，而食用农产品的相关要求则低得多。
5.依据国家食药监总局《关于食用农产品市场销售质量安全监督管理有关问题的通知》，凡是通过挑拣、清洗等方式，能够有效剔除不可食用部分，保证食用安全的食用农产品，像果蔬类产品带泥、带沙、带虫、部分枯败等和水产品带水、带泥、带沙等农产品食品流通许可证，均不属于腐败变质、霉变生虫、污秽不洁、混有异物、掺假掺杂或者感官性状异常等情形，而食品则没有相应的豁免规定。
从以上的对比可以看出，国家对于食用农产品的监管要求远低于食品。如果将茶叶和大米都认定为是食品，那就意味着所有生产、经营茶叶和大米的行为必须符合国家对于生产、经营食品所制定的监管要求。
从现实情况来看，市场上茶叶和大米的来源主要有两种：一是工厂工业化生产的，二是农民自产自销的。对于前者，要求其遵守国家对于生产、经营食品所制定的监管要求，难度并不太大，但对于后者，则有可能面临诸多的困难：
1.国家对于生产、经营食品实行许可制度。如果茶叶和大米被认定为是食品，农民要想在市场上销售自家产的茶叶和大米，就必须先取得食品生产经营许可，否则按照法律规定就要按无证生产经营食品被处罚。但现实的情况是，大部分农民的生产经营条件难以满足获取食品生产经营许可的要求。
2.我国目前在大部分行业实行“先照后证”的准入制度，要想取得食品生产经营许可，必先取得营业执照。如果茶叶和大米被认定为是食品，农民必须取得营业执照，而不能像之前一样可以不办理营业执照在县级以上地方人民政府指定的场所和时间销售自家产的茶叶和大米。
3.《食品安全法》第五十二条要求食品生产者应当按照食品安全标准对所生产的食品进行检验，检验合格后方可销售。如果茶叶和大米被认定为是食品，那么农民在销售自家产的茶叶和大米前必须要按照食品安全标准进行检验，包括食品中的污染物限量、食品中农药最大残留限量等，而这几乎没有可能。
4.国家规定预包装食品的标签既要标明《食品安全法》第六十七条规定的九大事项，而且要符合《-2011预包装食品标签通则》的要求。如果茶叶和大米被认定为是食品，农民想将自家产的茶叶和大米预先定量包装后再对外销售，其标签必须符合上述要求。但是《食品安全法》第六十七条规定的九大事项中包括“生产许可证编号”，而这必须要食品生产企业才有可能获得。
5.《食品安全法》要求贮存和销售散装食品要标明食品的名称、生产日期或者生产批号、保质期以及生产经营者名称、地址、联系方式等内容。如果茶叶和大米被认定为是食品，农民在散装销售自家产的茶叶和大米时就应当标明上述内容，但是要让没有专业食品知识的农民确定茶叶和大米的“保质期”，难度其实是相当高的。
6.如果将茶叶和大米认定为食品，那么农民销售自家产的茶叶和大米中出现树叶、草籽等异物时，就不能适用食用农产品的相关豁免规定，而要以违反《食品安全法》禁止销售混有异物的食品的相关规定进行处罚。这对于基本靠手工劳动进行生产的农民来说，过于强人所难。
从上面这几点不难看出，如果采取一刀切的做法将茶叶和大米都认定为是食品，将会使农民销售自家产的这两种产品变得异常困难。而且按照食品经营安全监督管理司2018年12月18日的答复逻辑，只要是纳入了食品生产许可范围，那就不再是食用农产品而是食品了。这样一来，除了茶叶和大米，包括粮食加工品、食用植物油、蔬菜干制品、蜂产品等产品都将被认定为是食品。以后农民再想要销售上述产品农产品食品流通许可证，事实上将变得不可能。由此可见，茶叶和大米等产品是认定为食品还是食用农产品，看似只是涉及类别划分，实则关系到农民是否还能自产自销上述产品的问题。
食品安全监管工作必须立足于国情。我国的农业正处于产业化的进程中，越来越多的农产品的确是经过工业化加工后才进行销售的，但不可否认的是市场上仍有相当一部分农产品是农民自产自销的。如果一味追求高标准、严要求，将农民长期以来自产自销的一些产品列为食品进行管理，短期之内势必会对相当一部分农民的生产生活方式造成不小的冲击。
因此在当前的食品安全监管工作中，主管部门或许应当对传统的生产交易习惯适度容忍，以渐进的方式推进农产品生产经营产业化的进程。具体到茶叶和大米等产品到底是食品还是食用农产品的划分上，建议采取稍微灵活一点的做法，比如可以将经过工业化加工的认定为是食品，而对于农民自产自销的则认定为食用农产品。在综合平衡的前提下，稳步推进食品安全监管工作。
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