行业前沿 | 我国战略矿产资源安全保障若干问题与建议

我国战略矿产资源安全保障若干问题的思考

田郁溟^1,3，琚宜太^1,3，周尚国^2,3

1 中国冶金地质总局

2 中国冶金地质总局一局

3 中国冶金地质总局矿产资源研究院

2020年2月14日，习近平主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议强调，要从保护人民健康、保障国家安全、维护国家长治久安的高度，把生物安全纳入国家安全体系。至此，国家安全体系包括了“资源安全”在内的16个方面基本内容（吴初国等，2021）。2021年12月8~10日中央经济工作会议，习近平总书记要求“要正确认识和把握初级产品供给和保障”，并强调“经济社会的发展是一个系统工程，必须综合考虑政治和经济、现实和历史、物质和文化、发展和民生、资源和环境、国内和国际等多方面因素”（新华社，2021）。面对波谲云诡的国际形势、复杂敏感的周边环境，我国战略矿产资源在国际市场有着举足轻重的地位，对维护国家安全具有重要战略意义。本次疫情中暴露出供应链安全和运输安全风险，铁矿石等大宗矿产品在国际贸易中价格高频起伏、供应断链的状态频发，使得我国战略矿产资源安全保障形势愈加严峻。

前人在战略矿产资源安全保障方面的研究，大多侧重于矿产资源勘查开发工程部署与安全保障机制方面，而战略矿产资源安全保障的四大主要关系问题鲜少涉及，即：顶层设计与供应链稳定关系；战略布局与产业链联动发展关系；矿产法治上位法与下位法冲突关系；生态保护与矿业经济科学发展的关系等。而这四大关系是保障战略性矿产资源安全至关重要的因素，本文将对此进行做积极探索性思考。

矿产资源是工业的“粮食”和“血液”。矿产资源安全的基本内核包括两个方面：一是矿产资源安全内涵；二是矿产资源服务国民经济的生产过程各个方面。

1.1 矿产资源安全的内涵

矿产资源安全观具体体现是：矿产资源供给处于相对的不受威胁和无危险状态，其辩证统一内涵：在关键时刻，产业链供应链稳定畅通，顶得住供得上，可靠持续有效，极端情形下不被“卡脖子”，如图1。

1.1.1关键时刻顶得住供得上

矿产资源是工业的基础，我国还是制造业的大国，实现经济的高质量发展，矿产资源安全显得尤为重要。在关键时刻保证市场供应不暴涨、不暴跌、不断档、不断供，在被“卡脖子”的关键时刻，能够顶得住供得上，稳得住，满足人民对美好生活的向往，确保人民群众得到用得上、用得起公共产品。

1.1.2 关键时刻供给可靠持续有效

持续性是指矿产资源维持长久供给，非一朝一夕；可靠性是指供给稳定而不任性中断；有效性是指供给起到正向作用而非负向效用。持续性与可靠性是矿产资源安全的前提，有效性是矿产资源安全的核心。三者相互贯通，形成矿产资源安全的内在逻辑。

1.1.3 极端时刻相对不被“卡脖子”

矿产资源安全被“卡脖子”的极端情形，表现在产业链、供应链中断风险，特别是战略矿产资源在地质勘查、矿业开发、交通枢纽、产品加工、库存储备、采购销售、新兴产业应用等环节存在堵点与断链，通常导致市场供应短缺或断供，特殊情形下可能成为国际争端中要害。产业链供应链稳定畅通是保障矿产资源安全的稳定器。

1.2 矿产资源服务国民经济生产过程各个方面

矿产资源是国民经济社会发展的基石，其保障服务遵循如下过程发展逻辑：

基础地质是关注地球、了解地球、认识地球的第一步，是矿产资源发现的“实践－认识”的第一步，重点解决地球系统科学问题，回答是否具备成矿条件；绿色勘查是地质勘查与生态文明相结合的具体实践，是“认识矿产－解剖资源－实践再认识”的反复循环过程，位于产业链上游，极其重要，解决矿产资源有没有？有多少？有多少经济可用？绿色开发是矿业开发与生态文明结合的具体实践，从经济发展角度科学定向利用矿产资源过程，位于产业链中游，主要解决资源服务产业链下游的问题；矿产品加工是支撑国民经济建设各方面作重要准备的过程，位于产业链下游，是关键环节。参见图2。

图2 矿产资源服务国民经济的生产过程

纵观世界经济发展历程，一个国家掌握了资源主动权就掌握了发展主动权。矿产资源很可能为各国竞争、博弈、结盟、媾和的主要争端。当前，世界正处于百年未有之大变局，战略性新兴产业所需矿产的争夺日益加剧，各国纷纷制定并发布战略报告，抢占新一轮矿产资源争夺的制高点。

2.1 主要国家战略性（关键）矿产竞争态势

2.1.1 美国

2008年开展关键矿产研究，2012年出台《关键矿产原材料清单》；2017年7月21日，特朗普签署第13806号行政令《评估和强化制造与国防工业基础及供应链弹性》，12月20日，特朗普签署第13817号行政令《确保关键矿产安全可靠供应的联邦战略》，12月21日，美国内政部（DOI）发布3359号部长令《关键矿产独立与安全》；2018年5月18日，美国内政部发布“关键矿物”清单，共35种矿产（见表1）；2019年6月4日，美国商务部发布《确保关键矿产安全可靠供应的联邦战略》。

表1 各国/地区关键矿产清单

2.1.2 欧盟

2008年启动了《原材料倡议》，2011年发布第1份关键原材料清单（14种），从此，每3年更新一次关键矿产清单；2014年修订清单（20种），2017年修订清单（27种），2020年第三次更新（30种），见表1。

2.1.3 日本

20世纪60年代，对工业所需的矿产进行分析，1974年确定储备矿种；1983年新增7种金属；2009年《稀有金属保障战略》将31种矿产作为优先考虑的战略矿产；2015年增加11种应用于战略性新兴产业的矿种，见表1。

2.1.4 澳大利亚

2019年3月28日，启动了《澳大利亚关键矿产战略》，列出了关键矿产清单，共24种，见表1。明确清单将随着对该国资源潜力理解的发展，以及对关键矿物的需求、技术、市场的发展而变化。

2.1.5 俄罗斯

2018年，在《俄罗斯联邦2035年矿物原料基地发展战略》中列出关键矿产清单，见表1，清单以5~6年周期更新。

2.1.6 英国

2011年和2012年发布了风险矿产清单，2015年进行了更新，共41种矿产（组），见表1。

2.2 中国战略性矿产研究过程

2016年《全国矿产资源规划（2016－2020年）》中，将石油、天然气、页岩气、煤炭、煤层气、铀、铁、铬、铜、铝、金、镍、钨、锡、钼、锑、钴、锂、稀土、锆、磷、钾盐、晶质石墨、萤石等24种矿产列入战略性矿产目录；《战略性矿产资源高质量发展纲要2020－2035》中，明确了保障国家经济安全和国防安全的20种紧缺矿种和13种优势矿产，综合多次新增矿种，我国战略矿产目录可见表2。

表2  我国战略矿产建议目录

2.3 中国战略性矿产资源竞争态势

美国、中国、欧盟、日本等全球主要经济体的矿产资源对外依存度均较高，不可避免地引起主要经济体对资源争夺。

美欧已进入后工业化，对大宗传统矿产需求已开始下降，对战略新兴矿产需求呈上升趋势；中国随着工业化城镇化进程的推进，落实“3060双碳目标”，保障国家经济和国防安全，战略性矿产资源支撑凸显。全球战略（关键）矿产的主要供应来源，见图3。

图3  全球主要战略性矿产生产分布图

中美欧确定的关键矿产中，有相当一部分重叠，难以避免推动竞争，甚至国际争端。其中：钛、钒、稀土、钴、锂、铌、钽、铍、锆、铟、石墨等17种矿产为三方所共同关注。

我国90％以上能源、80％以上工业原料、70％以上农业生产资料均来自矿产资源。我国矿产资源总量丰富、矿种齐全（173种），但资源禀赋较差、人均资源量少。从需求侧来看，在工业化中后期向后工业化发展阶段中，战略矿产资源需求仍将长期保持正增长态势；从保障形势来看，影响国民经济社会发展的大宗紧缺战略矿产资源在相当长一段时间内仍将严重短缺，对外依存度居高不下；从供给侧来看，查明资源储量向经济可采储量转化，有相当存量；但供给侧上游的地质勘查投入严重不足，逐年下降，供给侧结构性改革迫在眉睫。

3.1 矿产资源储量及潜力

3.1.1 矿产资源国际竞争力

我国矿产资源中14种经济可采储量高于中国人口全球占比18.8％，159种矿产经济可采储量远低于中国人口全球占比。储量占全球比例超过30％矿种为：钨、钼、钒、稀土、钛等5种；储量占全球比例在20%-30%之间的有锡、锑、石墨、铅等4种；储量占全球比例在10%-20%之间的有锌、菱镁矿、萤石、煤炭、铁等5种，如图4。

图4  2020年中国主要矿产储量占全球比例

(注：图中18.8%的水平线相当于中国人口全球占比，下同)

3.1.2 战略矿产资源安全保障具有较好潜力

2020年，我国对矿产资源储量分类进行了重大改革，按照“有没有”、“有多少”、“可采多少”的逻辑，简化为资源量和储量两类。改革前，资源储量为当前技术条件下查明的资源储量，开发利用时需要进一步勘查及经济评价；改革后，储量为经济可采储量，直接为国民经济建设提供安全保障，对中国矿产资源公报（中华人民共和国自然资源部，2019，2020，2021）进行分析整理发现，大宗矿种查明资源储量大部分为经济可采储量的2－14倍，极个别基本相当，个别高达30多倍，表明我国战略矿产资源安全保障具有较好潜力。

表3  矿产资源储量不完全统计

3.2 战略矿产资源需求侧形势分析

3.2.1 中国是全球矿产资源消费第一大国

2020年，中国24种矿产品消费量同比增长，5种消费量基本不变，15种消费量下降。其中：36种矿产消费量位居全球第一，2种位居全球第二，6种位居全球第3~5位；消费占全球比例超过50%矿产有22种（图5）。

图5  2020年中国主要矿产消费量占全球比例

3.2.2 战略矿产资源需求预测

我国处于工业化中后期关键发展阶段，国民经济发展对大宗紧缺矿产资源的需求仍将高位运行，新能源新材料战略性矿产资源仍然呈增长态势。据预测，我国第二个百年目标的第一阶段（2035年）基本实现现代化，累计需要消耗：一次能源消费达102亿吨油当量；粗钢83亿吨，精炼铜2.05亿吨，原铝4.95亿吨，以及种类更多的其他矿产资源。

3.2.3 战略矿产资源需求峰值预测

我国矿产资源需求峰值在2020年前（含2020年）已到达的有7种矿产；需求峰值在2021-2025年到达的有9种；需求峰值在2026-2030年到达的有5种；需求峰值在2031-2035年到达的有1种；到2035年需求未见峰值的有13种。未来我国矿产资源需求量仍将旺盛，但增速趋势放缓。

3.3 战略矿产资源供给侧形势分析

3.3.1 矿产资源勘查队伍

我国地勘队伍主要由国有地勘队伍与民营地勘队伍组成，国有地勘队伍是地质勘查主力军，民营地勘队伍为有益补充。国有地勘队伍呈现三分格局（图6）。

图6  我国国有地勘单位基本格局

一是隶属自然资源部管理的中国地质调查局，主要承担基础地质工作，由中央财政全额保障；二是由隶属国务院国资委管理的六大中央地勘单位，为公益性企业，承担社会责任，同时自负盈亏，主要承担绿色勘查；三是由省级人民政府管理的省属地勘队伍，为服务区域基础地质和绿色勘查，经过不完全改革，或部分重组，或部分减员。在近十年地勘经济低迷期，大部分向生态地质、岩土工程、地理信息等相关产业转型，实质上开展战略矿产资源勘查工作的队伍逐年下降。

3.3.2 地质勘查治理体制

我国矿产资源勘查主要载体为矿业权，矿业权管理上位法为《中华人民共和国矿产资源法》及其四个配套法规，形成我国矿产资源法治四梁八柱，本法1986年制订的，1996年、2009年历经二次修订，实际运行中取得长足的进展。近十年以来，相关部委分别以“打补丁”的方式出台若干管理办法，大部分对我国战略矿产资源安全保障起到一定积极作用，但也有部分对我国战略矿产资源安全保障起到较大负面作用，比较突出是2017年由财政部与自然资源部共同颁发“矿业权权益金制度改革”管理办法，2018年、2019年、2020年、2021年两会代表对此办法提出意见近20条，指出此管理办法存在法理不通、立法断层、新旧制度衔接不力、下位法与上位法冲突、溯及既往、一刀切、一级市场与二级市场价格倒挂、过度授权、税费沉重等9大问题。

3.3.3 地质勘查投入及储量增幅

2012年以来，我国地质勘查投入连续9年下滑，储量增速放缓，供应能力和保障程度双下降。国内非油气矿产勘查投入2012年达到峰值414亿元后，持续下降，至2020年82.47亿元，仅为2012年的19.9%，主要矿种储量增速也明显放缓（图7）。据中国矿产资源公报，有效探矿权数量持续下降，2010年为33978宗，2020年降为10351宗。其中：中央财政开展基础地质经费小幅下降，来自社会资金开展矿产勘查降幅最大，矿产资源安全保障直接受到威胁。

图7 中国主要矿产新增资源储量

3.3.4 中国是全球矿产资源生产第一大国

2020年，中国大宗紧缺矿产中煤炭、石油、天然气、铜、镍、钴、稀土、锂、锗、萤石等10种产量同比增长，其它34种产量减少或持平，产量占全球比例超过50%的矿产有等14种（图8）；产量居全球第一有24种矿产，居全球第二有2种，居全球第三~五位有11种。

图8  2020年中国主要矿种产量占全球比例

3.3.5 中国战略矿产资源对外依存度居高不下

尽管我国是全球矿产资源生产第一大国，但战略矿产资源对外依存度居高不下。据《全球矿产资源形势报告（2021）》，2020年，我国战略性矿产资源中，除天然气、钼和钾盐外，对外依存度均超过65%；除天然气、铀、锰和钾盐4个矿种外，其它12种矿产累计缺口是其现有经济可采储量的2~10倍，甚至更高。其中：铬、铌、锆、铂族等对外依存度超过98%；钴、铀、镍、铁矿石、锰矿石等对外依存度超过80%；锂、石油、铜、铝等矿产资源对外依存度在70%以上（王安建和王高尚，2021）。

3.4 中国战略矿产资源矿产品贸易现状

随着产业结构升级以及环保意识加强，20世纪90年代以来，我国矿产品贸易由顺差转为逆差，近年来，矿产品贸易逆差进一步加大。据中国海关数据，2020年，中国进口矿产品总额4633亿美元，其中：能源矿产品进口额2698亿美元，占58.2%；金属矿进口额1866亿美元，占40.3%（铁矿石1228亿美元，主要来自澳大利亚）。其中：11种进口量超过全球一半（钴矿、铬矿、铀矿、贵金属矿、铝土矿、镍矿、铌钽锆钒矿、锰矿、锡矿、铜矿、铁矿石），8种矿产品进口量占全球的20%-50%（铅矿、钛矿、硫      磺、锌矿、钨矿、钼矿、原油、其他金属矿）（图9）。

图9  2020年中国主要矿产品进口占全球比例

3.5 中国战略矿产资源保障形势

综合考虑我国资源禀赋、供应保障率、累计保障率和对外依存度等指标变化，我国石油、铁、锰、铬、铜、镍、钴、金、铍、锆、铌、金刚石、锑、硼等大宗矿产结构性短缺态势将长期存在，其特点是我国占世界已探明储量比例偏低；国内需求量较大，对外依存度高，其供应保障率＜50%，累计保障率＜50%，对外依存度＞50%，基本保障形势如图10。

图10 中国矿产资源基本保障形势

我国海外进口资源来源较为集中，运输要道也受控于人。44%的进口石油来自中东地区，60%铁矿石、85%以上锂、49%锆来自澳大利亚，95%钻来自刚果（金），96%铌来自巴西，35%钾盐来自加拿大，近40%锰和73%铬来自南非等，运输通道主要经马六甲海峡、印度巽他海峡和南海。

3.6 存在四大主要矛盾问题

首先，保障供应链稳定的顶层设计中存在国有地勘单位改革真空地带。从矿产资源服务国民经济的生产过程来看，基础地质由中央财政全额保障，“十五”以来，得到了长足发展并取得较好成果，基本摸清全国地质条件；绿色勘查因国有地勘单位改革不彻底、结构转型升级过程中人员流失，导致供应链存在短链或断链的风险。

其次，保障产业链联动发展的战略布局存在产业链链长不明的问题，无序发展。从矿产资源服务国民经济的生产过程来看，承担基础地质的单位隶属自然资源部管理或部分省级人民政府管理，承担绿色勘查的单位由国务院国资委管理或部分省级人民政府管理；承担绿色开发的矿业公司主力军，分别属国务院国资委管理、省级人民政府管理或民营企业，但在调控产业结构与矿产品进出口贸易等方面，分别属国家发改委及工信部等管理；从各阶段资金管理来看，财政部从宏观层面予以调控。因此尽管整体产业链各负其责，但无产业链链长进行主导协调，导致出现各自为政、无序发展的状态。

再次，保障战略矿产资源安全的法治乱象问题突出。2017年由财政部与自然资源部共同颁发“矿业权权益金制度改革”管理办法，一定程度上制约了矿产资源安全保障，其存在的9大问题，严重挫伤战略矿产资源安全保障各级市场主体积极性。

最后，生态保护与资源安全相互制肘，对生态文明建设和“四条红线”理解不到位。矿产资源勘查开发利用是对环境有重要影响的活动，应依照《中华人民共和国环境保护法》严格管理，企业要依法履行环境保护义务。从近几年战略矿产资源安全保障与环境保护关系来看，存在以下几个方面问题：生态红线占地面积大，约35%的国土面积划入保护范围，至少60%的矿床不能利用，出现了“手指画界”、“三株草界限”、“野生动物痕迹限制”等一刀切的乱象；战略矿产资源安全保障时，出现了重开发环节的环境影响评价，轻建设与生产的环境管理，未形成全过程闭环环保管理框架；依法保护环境与绿色矿山行动的界限不清等影响发展的现象。

针对上述四个问题，结合国有企业改革、供给侧结构性改革、经济建设法治建设的有关要求，提出如下四个方面建议：

4.1 顶层设计、整合资源，推动国有地勘单位深度改革，着力建设具有国际竞争力的国有地勘企业集团

(1) 国有地勘单位深化改革二步曲

尽管国有地勘单位改革已历时20年，但长期积累的历史包袱，改革中的“摸着石头过河”，导致中央与地方协调阻力重重。“十三五”以来，国有地勘单位进入深水区，首先是在原有体制机制基础上分类改革，事业性质的地勘单位分为“公益一类”、“公益二类”、“生产经营类”；中央地勘企业分为“公益性企业”、“商业性企业”，这一步已基本完成。第二步各省属地勘单位在省级政府的主导下进行了资源整合，分类合并，大部分开展了转型升级，不乏改革成功并得到深度发展的，也存在改革落后困难重重的；中央地勘企业除了武警黄金并入中国地质调查局外，其余仍在思变，同时也不同程度开展转型升级。总体来看从事战略矿产资源安全保障的地质勘查队伍紧缩。

(2) 整合资源，打造一支战略矿产资源安全保障任务的公益性地勘队伍势在必行

从国家安全发展的高度来看，保留一支能打硬仗、能打胜仗的战略矿产资源安全保障的公益性队伍迫在眉睫。建议将隶属国务院国资委的六大中央地勘企业，按“整合资源、优势互补、分类重组、适度剥离”的原则，打造一支“中国地质勘查集团公司”的国家队，承担积极应对极端条件和关键时刻的战略性资源控制和储备的重大任务，保障战略矿产资源安全。

4.2 战略布局，高起点，着力打造战略矿产资源安全保障产业链链长

为了稳定协调发展产业链供应链，不断提升我国战略矿产资源安全保障能力，加快构建具有特色的现代化产业体系，推动我国矿产资源支撑国民经济高质量发展，建议积极稳妥实施产业链链长制。

（1）基本思路

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面落实“提高我国战略性矿产资源全球话语权和控制力”的决策部署，以“基础地质、绿色勘查、绿色开发、产品加工等为重点，以产业高端化、智能化、绿色化、服务化、支撑化为方向，进一步精细产业链、提升价值链、融通供应链，加快推动产业链转型升级、做优做强做大，为高质量发展提供坚实支撑。

（2）工作体系

建立“我国战略矿产资源安全保障产业链链长制”工作推进体系。在打造“中国地质勘查集团公司”的基础上，筛选技术实力强，有担当、敢啃硬骨头的承担着基础地质、绿色勘查、绿色开发、产品加工等的发展空间大的重点产业链，考虑产业链上关键节点均隶属国资委管理，建议由国资委领导同志担任产业链链长，按照“一位委领导、一个牵头司局、一位司局级负责同志、一个工作方案、一套协作模式”的原则，实施部委协调行动、供应链推进行动、产业链融合发展开放合作行动、集聚集约发展行动，以推进战略矿产资源产业链发展。

4.3 部委协同，系统梳理，着力推动战略矿产资源安全的法治保障

2020年11月16日至17日，党的历史上首次召开的中央全面依法治国工作会议，将习近平法治思想明确为全面依法治国的指导思想。推进全面依法治国，是国家治理的一场深刻变革。战略矿产资源也不例外，应依法开展安全保障管理。鉴于2009年修订的《中华人民共和国矿产资源法》(以下简称矿法)，各部委补丁多而杂，繁而乱，提出三个方面建议：

(1) 与时俱进修订矿法

《中华人民共和国矿产资源法》及其四个配套法规共同构建了我国矿产资源管理的法律法规体系，将矿产资源勘查开采活动纳入法治化轨道，促进了矿业快速发展，为国家经济建设提供了有力的资源保障。但随着社会主义市场经济体制的不断完善和生态文明建设的深入推进，新时代下，矿产资源管理面临新形势新任务，有必要根据矿产资源管理改革要求和实践需要，对矿法进行全面修订。

(2) 废止或修订与矿法冲突、阻碍战略矿产资源安全保障的有关规定

坚持“把权力关进制度的笼子里”的原则。前述分析《矿业权益金制度改革》存在9个方面对矿产资源安全保障影响大的反作用力，建议尽早废止或进行积极有效的修订，对其中规定的税、费等内容纳入矿法修订之中；实行矿业权有偿取得和矿产资源有偿开采制度，做好遗留问题和新旧制度的衔接，设计有关矿业权出让款的制度。

(3) 实施强有力鼓励地质勘查的政策，促进地质勘查走出低迷

2012年以来，我国矿产勘查已低谷徘徊十年，无可供矿山建设的矿产地日趋明显，战略矿产资源安全保障风险大，成功率低。建议借鉴国外对税费优惠政策：在勘查阶段，给企业以补贴；在生产阶段，加大对勘查投资的抵税、减税和资源耗竭补贴力度，从多方面支持鼓励勘查投资。

4.4生态先行，资源环境并重，着力推动生态保护与资源安全双轮驱动

（1）坚持“资源环境并重”原则，开展战略矿产资源安全保障的生态环境闭环管理

按照IS010041的框架要求，制定我国的矿业环境管理标准，作为《中华人民共和国环境保护法》的有益补充；建议处理好矿山环境保护的法律要求和绿色行动的关系；政府抓好执法管理，企业和社会搞好绿色行动，相辅相成，相得益彰。

（2）建议按照世界自然保护联盟的自然保护区分类标准，科学调整生态红线

对当前占陆地国土面积35%保护区进行科学细化分类；尽快停止环保一刀切的管理方式，环境执法应依法治理，区别化对待类型不同、环境影响轻重不同的环境问题，不能简单粗暴地一刀切。

第一作者：田郁溟，1996年毕业于西安地质学院，地质矿产勘查（采.选.冶）专业，获工学学士学位，正高级工程师，主要从事矿产资源勘查及研究工作。

信息来自于地矿课堂