解读自然资源部发布的关于深化矿产资源管理改革十一条措施

为贯彻落实党中央、国务院关于矿业权出让制度改革、石油天然气体制改革、加强重要能源矿产资源国内勘探开发和增储上产等决策部署，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，近日，自然资源部印发了《自然资源部关于深化矿产资源管理改革若干事项的意见》（自然资规〔2023〕6号，以下简称《意见》）。

《意见》共涵盖11项内容，包括：全面推进矿业权竞争性出让、严格控制矿业权协议出让、积极推进“净矿”出让、实行同一矿种探矿权采矿权出让登记同级管理、开放油气勘查开采市场、实行油气探采合一制度、调整探矿权期限、执行新的矿产资源储量分类、强化矿产资源储量评审备案、明确评审备案范围和权限、规范财政出资地质勘查工作。

除协议出让等特殊情形外，矿业权一律按照《矿业权出让交易规则》（自然资规〔2023〕1号）以招标、拍卖、挂牌方式公开竞争出让。在矿业权交易中推广使用保函或保证金，探索建立相关规则，确保矿业权交易顺利进行。

 竞争出让油气（包括石油、烃类天然气、页岩气、煤层气、天然气水合物）探矿权，按照自然资源部、财政部《关于制定矿业权出让收益起始价标准的指导意见》确定起始价。

全面推进矿业权竞争性出让是指除协议出让等特殊情形外，矿业权一律按照《矿业权出让交易规则》以招标、拍卖、挂牌方式公开竞争出让。这项政策出台最重要的原因是调动各方积极性，提升国内能源资源保障能力。

这一政策的实施将有助于提高矿业权出让的透明度和公正性，促进矿业权市场的健康发展。同时，这也将有助于加强国家对矿产资源的管理和保护，确保国家矿产资源的安全供应。

关于矿业权合作合同，未导致矿业权主体变更，是否有效？矿业权合作合同履行中，矿业权人未放弃矿山经营管理，矿业权主体并未发生变更的，不构成矿业权的变相转让。

矿山企业投资权益转让中，受让人的合同目的是取得矿山企业的股权、财产份额或财产所有权，成为矿山企业的股东、合伙人或投资人，间接持有矿山企业的矿业权。因此，矿山企业投资权益转让的标的物为股权、财产份额或个人企业财产所有权。

矿山企业投资权益转让，一般情况下只需向工商登记机关申请变更登记即可，不需要履行矿业权转让的批准手续。但矿业权转让改变的是矿业权人的主体资格，探矿权或采矿权不再属于原探矿权人或采矿权人，基于国家对矿产资源的特殊管控，当事人需要向矿产资源主管部门提出矿业权转让申请，并须批准，一般情况下无须办理矿山企业的工商变更登记。

但是，有些地区的行政监管政策非常严格，导致部分矿山企业投资权益转让也涉及矿业权证变更问题，需要办理矿业权转让的批准手续。

 稀土、放射性矿产勘查开采项目或国务院批准的重点建设项目，自然资源主管部门可以协议方式向特定主体出让矿业权。自然资源部协议出让矿业权应当征求省级人民政府意见，地方自然资源主管部门协议出让矿业权须报请同级地方人民政府同意。

 基于矿山安全生产和矿业权设置合理性等要求，需要利用原有生产系统进一步勘查开采矿产资源（普通建筑用砂石土类矿产除外）的已设采矿权深部或上部、周边、零星分散资源，以及属同一主体相邻矿业权之间距离300米左右的夹缝区域，自然资源主管部门可以直接以协议方式出让探矿权或采矿权。

《意见》中提到，相邻矿业权之间距离300米左右的夹缝区域，自然资源主管部门可以直接以协议方式出让探矿权或采矿权。这是相关部门在设立矿权许可时要注意的地方。

行政协议的当事人应当恪守诚实信用的原则，在订立协议的时候，作为行政管理方行政机关应当注重保护行政管理相对人的合法权益，全面准确如实披露相关信息。比如公司在通过招拍挂取得探矿权的时候，自然资源主管部门事先就已经知道在此处有油气的探矿权，但是没有告知，隐瞒了相关情况，违反诚实守信原则，侵害了该公司的知情权以及合法权益。同时在未征得探矿权人的意愿的情况下，擅自在该区域挂牌出让新的探矿权，侵害了原先取得探矿权的行政相对人的合法权益。

这类的案件所需要注意的地方有很多，首先一定要定位准确，企业与相关部门签订的协议到底是不是行政协议？法律依据到底是依据合同法还是依据行政法的相关规定，一定要定性准确。该案显然属于显然属于行政协议。最高人民法院关于行政协议的解释就明确指出自然资源的土地相关的协议属于行政协议，它符合行政协议的几大要素。

另外一个方面一定要确认好被告。重叠探矿权的重叠这类的案件也比较多，这里面的关系错综复杂，一定要理清楚被告是谁，定性准确，法律依据是程序是什么，如何赔偿或者补偿，一定要搞清楚再去诉。

实行砂石土采矿权“净矿”出让，积极推进其他矿种的“净矿”出让。加强矿业权出让前期准备工作，优化矿业权出让流程，提高服务效率。依据矿产资源规划、地质工作成果和市场需求，建立矿业权出让项目库，会同相关部门，依法依规避让生态保护红线等禁止限制勘查开采区域，合理确定出让范围，并做好与用地用海用林用草等审批事项和管理政策的衔接，以便矿业权出让后，矿业权人能够依法依规办理用地用海用林用草审批手续，正常开展勘查开采工作。

 因不可抗力原因导致无法开展勘查开采工作的，自然资源主管部门可以依法变更或者解除合同、撤回矿业权，并按照有关规定退还已征收的矿业权出让收益。

净矿”出让是我国矿业权出让制度的一项重大创新，其本质是要求政府主动作为，尽可能在出让矿业权之前做好充分准备，保障矿业权人竞得矿业权后按期顺利进场勘查开采。

“净矿”类似于房地产领域的“净地”。比如在国有土地中虽然有很多企业和相关的部门签订了一些土地出让合同，或划拨决定书，或者相关的批复文件，但是，迟迟不能提供相应的土地，或者提供了相应的土地用途和原来约定的不符合规划条件和原则规定的不符合等等，这都属于这条规定，没有按照合同约定和划分决定书的规定的期限条件提供土地。

这里边出现问题最多的是没有净地出让这条规定。没有按照约定，其实，从2007年开始，国家就鼓励净地出让，从2009年，2010年，国务院就出台明确的文件，要求禁止毛地或现状出让，要求必须净地出让。从那时候开始，所有的土地出让合同中都会写到要求做到“三通一平”，“五通一平”，“七通一平”等等这样的一些规定，但是合同虽然这样签，实际交易的时候并没有达到“三通一平”，“五通一平”，“七通一平”，甚至上面有一些山丘、水沟管线甚至有未拆除的房屋，这样就进行了交付。

有些案件，一些地方行政机关知道这样交付不符合规定，就要求企业签订了协议，说土地交付后后期再签订补充协议，这样的协议往往是无效的。所以只要符合这条的规定，它就属于行政机关导致的土地闲置，不是企业原因导致的限制，不能无偿收回。

自然资源部负责石油、烃类天然气、页岩气、天然气水合物、放射性矿产、钨、稀土、锡、锑、钼、钴、锂、钾盐、晶质石墨的矿业权出让登记；省级自然资源主管部门负责其他战略性矿产的矿业权出让登记，并落实矿产资源规划管控措施。省级及以下自然资源主管部门负责其余矿种的矿业权出让登记。矿业权出让收益评估由省级自然资源主管部门统一组织开展。

探矿权采矿权出让方式是矿产资源管理制度的核心内容。随着我国市场经济体制的不断完善，我国矿产资源管理经历了从计划走向市场，从行政审批到公开竞争出让的过程。

2019年出台的《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规〔2019〕7号，以下简称“7号文件”），要求全面推进矿业权竞争性出让，除协议出让外，对其他矿业权以招标、拍卖、挂牌方式公开竞争出让。协议出让的范围也仅限于稀土、放射性矿产勘查开采项目、国务院批准的重点建设项目；以及已设采矿权深部或上部的同类矿产（普通建筑用砂石土类矿产除外）。7号文件没有关于申请在先出让方式的任何表述，证明彻底取消了以申请审批方式出让探矿权采矿权。

在中华人民共和国境内注册，净资产不低于3亿元人民币的内外资公司，均有资格按照规定取得油气矿业权。从事油气勘查开采应当符合安全、环保等资质要求和规定，并具有相应的油气勘查开采技术能力。

《意见》主要阐述了中国对油气勘查开采市场的开放政策。具体内容包括以下几点：

1. 开放对象：在中华人民共和国境内注册的内外资公司，其净资产不低于3亿元人民币。

2. 资格要求：这些公司均有资格按照规定取得油气矿业权。

3. 技术要求：从事油气勘查开采的公司应符合安全、环保等资质要求和规定，并具有相应的油气勘查开采技术能力。

这一政策旨在吸引更多的国内外资本参与到中国的油气资源开发中来，促进能源领域的市场竞争，提高能源资源的开发利用效率。同时，也要求相关公司在开发过程中注重安全生产和环境保护，确保可持续发展。

油气矿业权人发现可供开采的油气资源，完成试油（气）作业后决定继续开采的，在30日内向有登记权限的自然资源主管部门提交探采合一计划表（附件）后可以进行开采。在勘查开采过程中探明地质储量的区域，应当及时编制矿产资源储量报告，进行评审备案。报告探采合一计划5年内，矿业权人应当签订采矿权出让合同，依法办理采矿权登记。

报告探采合一计划超过5年，未转采矿权仍继续开采的，按照违法采矿处理。矿业权人完成试油（气）作业后决定不再继续开采的，以及5年内开采完毕或无法转采并停止开采的，不再办理采矿权登记。

探矿权新立、延续及保留登记期限均为5年。申请探矿权延续登记时应当扣减勘查许可证载明面积的20%，非油气已提交资源量的范围/油气已提交探明地质储量的范围不计入扣减基数，已设采矿权深部或上部勘查不扣减面积。油气探矿权可以扣减同一盆地的该探矿权人其他区块同等面积，但新出让的油气探矿权5年内不得用于抵扣该探矿权人其他区块应扣减面积。探矿权出让合同已有约定的，按照合同执行。

《意见》该部分主要阐述了关于探矿权新立、延续及保留登记期限的规定。具体内容包括以下几点：

1. 登记期限：探矿权新立、延续及保留登记期限均为5年。

2. 面积扣减：申请探矿权延续登记时应当扣减勘查许可证载明面积的20%,非油气已提交资源量的范围/油气已提交探明地质储量的范围不计入扣减基数，已设采矿权深部或上部勘查不扣减面积。油气探矿权可以扣减同一盆地的该探矿权人其他区块同等面积，但新出让的油气探矿权5年内不得用于抵扣该探矿权人其他区块应扣减面积。

3. 合同约定：如果探矿权出让合同已有约定，则按照合同执行。

矿产资源管理和规划、政策制定，矿产资源勘查、开采，资源储量估算、评价，矿产资源统计和发布，及相关技术标准制定，应当执行《固体矿产资源储量分类》（GB/T 17766-2020）、《油气矿产资源储量分类》（GB/T 19492-2020）和地热、矿泉水等现行国家颁布的标准规范。

自然资源主管部门落实矿产资源国家所有的法律要求，依申请对矿业权人或项目建设单位申报的矿产资源储量进行评审备案，出具评审备案文件。自然资源主管部门可以委托矿产资源储量评审机构根据评审备案范围和权限组织开展评审备案工作，相关费用按照国家有关规定执行。

矿产资源储量评审备案是指自然资源主管部门落实矿产资源国家所有的法律要求、履行矿产资源所有者职责，依申请对申请人申报的矿产资源储量进行审查确认，纳入国家矿产资源实物账户，作为国家管理矿产资源重要依据的行政行为。简单来说，就是对于探矿权转采矿权、采矿权变更矿种或范围、油气矿产在探采矿期间探明地质储量、其他矿产在采矿期间资源量发生重大变化(变化量超过30%或达到中型规模以上的),以及建设项目压覆重要矿产(石油、天然气、页岩气、天然气水合物和放射性矿产),应当编制符合相关标准规范的矿产资源储量报告，申请评审备案。

探矿权转采矿权，采矿权变更矿种，采矿权变更（扩大或缩小）范围涉及矿产资源储量变化，油气矿产在探采矿期间探明地质储量、其他矿产在采矿期间累计查明矿产资源量发生重大变化的（变化量超过30%或达到中型规模以上的），以及建设项目压覆重要矿产，应当编制符合相关标准规范的矿产资源储量报告，申请评审备案。不对探矿权保留、变更矿种，探矿权和采矿权延续、转让、出让，矿山闭坑，以及上市融资等事由进行评审备案。

自然资源部负责本级已颁发勘查许可证或采矿许可证的矿产资源储量评审备案工作，其他由省级自然资源主管部门负责。涉及建设项目压覆重要矿产的，由省级自然资源主管部门负责评审备案，石油、烃类天然气、页岩气、天然气水合物和放射性矿产资源除外。持续推进矿产资源储量市场服务体系建设，满足企业生产经营、矿业行业发展和市场需要。

矿产资源储量评审备案是指自然资源主管部门落实矿产资源国家所有的法律要求、履行矿产资源所有者职责，依申请对申请人申报的矿产资源储量进行审查确认，纳入国家矿产资源实物账户，作为国家管理矿产资源重要依据的行政行为。 

根据《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见(试行)》规定，探矿权转采矿权、采矿权变更矿种或范围、油气矿产在探采矿期间探明地质储量、其他矿产在采矿期间资源量发生重大变化(变化量超过30%或达到中型规模以上的),以及建设项目压覆重要矿产(石油、天然气、页岩气、天然气水合物和放射性矿产),应当编制符合相关标准规范的矿产资源储量报告，申请评审备案。

中央或地方财政出资勘查项目，不设置探矿权，凭项目任务书开展地质勘查工作。2019年12月31日以前已设探矿权的，自然资源主管部门可以继续办理探矿权延续，完成规定的勘查工作后注销探矿权，由自然资源主管部门出让或储备。

财政出资勘查项目新增资源量应当由项目主管单位委托评审机构审查，出具审查意见。其他勘查项目新增资源量由矿业权人委托相关机构审查。

 本意见自印发之日起实施，有效期五年。

关于探矿权延续，比如采矿证到期申请延期的问题，从物权的角度来说，采矿许可证它在出让时取得了矿山使用权，具有使用权，那么使用证是因为到了一定年限要进行延期，在到期之前要进行提前申请。

对于采矿许可证延期的相关的法律是行政许可法的相关规定。对于采矿许可证到期的，相关部门不给予续期，按照法律的程序来说，到期之前要按时提起续期的申请，防止到期没有继续申请的，那么相关部门会说企业没有按期申请。所以，许可证到期之后一定要按期申请，该走的程序还要走，而且该程序是非常重要的。

在实践过程当中，很多的企业主认为很多情况下都是口头去告知，并没有留下什么证据。当然最终到了法庭的时候，拿不出相关的证据，那么这时候法官会问你有没有自己提出申请。如果你当时没有提出申请，那么可能关停就是企业主自身的原因造成的，行政机关是不承担责任的。所以对于这种到期的情况下，企业主可以提前按照《行政许可法》的规定进行申请。行政机关收到行政许可申请之后，按照行政许可的程序进行受理、告知、补正或者是进行许可，在法定的期限内会进行许可。

如果行政机关不给延期的，应当以书面的形式来告知。根据《行政许可法》的规定，采矿许可证如果是撤销，因为公共利益的需要是可以不再延期的，那我们要看是不是公共利益的原因。一般情况下因为城市的建设，因为铁路、公路、交通等等原因占用土地这些情况下属于公共利益的需要。那么，因为公共利益的需要而征收土地撤销行政许可的，许可证可以到期不再续期。所以，这种情况下行政许可不让续期，因为公共利益的需要。这种情况下在法律上是有补偿的。

即使采矿许可证的到期，那么因为当时企业是通过出让的方式购买到的土地，许可证仍然享有物权，所以对于物权如果是公共利益的需要不让开采，这种情况下应当有相应的补偿。所以，对于矿山的维权我们要看具体的原因。

如果说行政机关不是因为公共利益的需要，这种情况下是不允许擅自对企业采矿许可证到期不给延期的，禁止延期这种方式是不符合法律规定的。其实采矿许可证矿山更多的可能是压覆的原因，这种情况会比较多一些。当然采矿许可证也有可能是产能的问题，要有相关的一些文件进行说明。如果行政机关有这书面的文件，那么我们要看书面文件的内容，根据内容分析相应的补救措施。

如果仍然是因为公共利益的需要而不予续期，那么应当有相关的补偿措施等等。对于行政机关作出的行政行为，要有书面的文件，对文件的内容要进行合法性审查。采矿许可证到期之后不再让办理的情况下，企业主应当积极地主动去提交申请，申请之后，根据行政机关书面的回复之后再采取相应的措施。如果不是公共利益的需要，对企业的续期申请不予回复，是违法的，可以向法院提起诉讼，撤销这种行政行为。如果因为公共利益的需要不允许续期的，那么应当有相应的补救措施。按照法定的程序，前期的一些工作要去做，不能再等待或者有些事情拖过了。结果真正到了法院又没有足够的证据的情况下，对企业十分不利。

参考资料：

1、自然资源部发布深化矿产资源管理改革十一条措施（i自然全媒体）

2、《自然资源部关于深化矿产资源管理改革若干事项的意见》有何亮点？请看权威解读（i自然全媒体）

3、关于深化矿产资源管理改革若干事项的意见（自然资源部）