提高资源节约集约循环利用水平，实现矿产资源高效利用，既是加速资源开发领域高质量发展的重要途径，也是推进生态文明建设的重要内容之一。

矿产资源是社会物质流动的起源和基础，广义上矿产资源高效利用是指在物质产品生产、消费、回收等社会各流通环节，通过技术革新、行为约束等综合性措施，提高资源利用效率，以最少的资源消耗满足社会需求。

随着生态文明建设深入推进，我国在矿产资源标准、技术、政策等方面的工作取得了一些新进展，共同促进了矿产资源开发利用水平的持续提升。 

节约与高效利用标准不断完善 

多年来我国建立了国标、行标、地标、团标和管理要求等五类矿业技术管理标准体系，标准内容涉及勘探、采矿、选矿、综合利用和矿山安全等多个方面。

据统计，“十二五”以来我国矿业领域累计制（修）订相关标准及管理要求 5047 项，其中国标 1119 项、行标 2613 项、地标 342 项、管理要求 88 项、团标 17 项，为矿产资源开发利用水平提升提供了技术保障。

自 2012 年起，节约与高效利用技术标准体系发展迅速，国家相继制定了煤、铁、铜等 78 种矿产资源合理开发利用“三率”最低指标要求，在此基础上，山东、重庆、中石油等地方管理部门和企业结合自身实际积极细化创新矿产资源节约利用管理标准和依据，新增金刚石、锶、毒重石等优势特色矿产“三率”最低指标要求，各地自上而下合力推动提升了我国资源开发利用水平。

技术创新和技术政策引起重视 

矿业属于技术驱动型产业，推广应用先进适用技术、加速淘汰落后技术是引领矿业高质量发展的动力源泉。2010 年以来，国家建立了矿产资源节约与综合利用先进实用技术遴选推广制度，以及矿产资源节约利用鼓励、限制和淘汰技术目录制度，至今已连续发布推广了七批360项先进适用技术，覆盖油气、煤炭、有色等 11 个领域。

近期调查评估表明，各类先进适用技术已在 2818 座矿山得到推广应用，并在推广应用过程中获得国家专利 1521 件，矿山企业再创新能力提升；形成了 328 项技术标准，其中涉及煤炭类 43 个、油气类96个、金属矿产类131个、非金属矿产类58个，发挥了先进适用技术的示范带动作用。

同时，各地积极推荐技术参加先进适用技术推广目录遴选，配合开展先进适用技术推广评估和目录更新工作，提高先进技术转化率和普及率，逐步淘汰落后产能 。 

科学监管规范矿业开发行为

围绕矿产资源开发利用全过程，积极构建“企业自律、社会监督、部门监管”的新型共同治理方式。按照自然资源部要求，四川、重庆、海南等地细化矿业权人勘查开采信息公示和异常名录管理制度体系，依托实地核查提高公示数据质量，划分和评估矿业权人安全风险等级（海南分为 ABC 三级），提高矿业监管效能。

近年，共向社会公示了 68340 个矿业权的基本信息、义务履行情况和资源开发利用信息，矿业权人勘查开采信息公示率为 97.8%，按程序将不依法履行义务的矿山企业列入“矿业权人异常名录”，并定期向社会公开，为企业诚信自律经营、公平公正竞争提供了有利条件 ，也为矿山开发利用水平的社会监督提供了平台。

矿业集约化水平持续提高 

从规模和数量上优化矿产资源规划管理，根据中央精神积极调整矿山规模政策，实施最低开采规模准入制度，明确新建煤、铁和建材类矿山规模要求。

随着资源环境政策收紧，2018 年全国大中型矿山占比和单个矿山平均产量分别为 18% 和 16.5 万吨，较 2011 年分别提高 114.3% 和 96.4%，矿业集约化水平显著提高。

同时，科学设定矿山数量，山东推进矿山合并与秩序整顿工作，在保障社会需求和矿业权人权益的前提下，规范整合“小、散、差”矿山，大幅调整矿山总量，相比 2015 年山东省矿山数量减少 5928 个，压缩幅度 70.2%。 

矿产资源“三率”水平得到提高 

2012 年以来，我国铅、锌、锡、钨等有色金属矿产采矿回采率普遍超过 90%，铁矿等黑色金属矿产露天采矿回采率维持在 95% 以上；选矿回收率处于较高水平，如大部分有色金属和铁矿选矿回收率为 75% 以上 。

煤炭洗选水平提升最为明显，2018年煤炭入洗率较 2012 年提高了 15.8%，煤炭洗选能有效减少煤炭中硫、硝等有害组分，提高燃煤效率，对于降低燃煤大气污染、节约资源意义重大。

废石尾矿等固体废弃物利用方式多样化，利用率稳步提高 

近年，我国尾矿产生量约为 12.1 亿 t，其中，铁尾矿产生量最大，约为 4.8 亿 t，其后依次为铜尾矿 3 亿 t、黄金尾矿 2.2 亿 t、其他有色金属尾矿 1.2亿 t、非金属尾矿 1 亿 t。

近年年底我国尾矿累积堆存量约为 207 亿 t 。近年全国综合利用尾矿总量约为 3.4 亿 t，综合利用率约为 27.7%，比2017 年提高 5.6 个百分点 。

目前，我国废石尾矿利用方式多元化，附加值不断增加，综合利用的方式主要有地下开采采空区的充填、修筑公路、路面材料、建筑材料等。近年来，废石尾矿年排放量增速逐年下降，年综合利用率逐年提高，但堆存总量仍在增加，矿山固体废弃物综合利用必须加速。

通过实地调研和系统研究，从经济、技术和法律等资源利用驱动因素和资源供应基础性条件，分析影响我国矿产资源高效利用水平进一步提升的主要因素，找到我国矿产资源管理部门和矿山企业在推动资源高效利用时面临的主要问题。

矿业经济及企业经营因素 

受中美贸易摩擦等因素影响，进入2019年以来，国内矿业市场复苏势头减弱，矿业经济市场依然处于深度调整的窗口期。

国家统计局数据显示，近年我国采矿业实现利润总额 5275.3 亿元，同比增长1.7%，其中上半年增长 4.2%、下半年降低 1.1%，增幅呈收窄态势。

调研发现，不同行业矿山企业的盈利情况分化明显，黄金、建材企业的盈利增加，中石化、五矿、同煤等大宗矿产类企业的利润降低。 

综合利用回收共伴生资源是矿山企业效益增长的重要途径之一，但前期需要大额成本投入。目前矿业经济宏观形势和企业经营收入是影响矿产资源节约和综合利用的关键因素。

同时，随着综合利用率的提高，资本投入的边际效应递减，矿山企业技术创新和应用面临紧迫形势，矿产资源节约与高效利用水平进一步提高遇到瓶颈。 

资源保障和法律风险因素 

矿山企业节约资源面临法律、成本和用地难题主要包括：一是面临法律风险。《矿产资源法实施细则》规定矿业权人的权力是：“按照采矿许可证规定的开采范围和期限从事开采活动”，虽然最高法司法解释将共、伴生矿种利用排除在“非法采矿”范围外，但在具体实施过程中存在难以认定的问题，使得矿产综合利用存在违法风险。

二是法律法规配套不健全。我国的矿产资源相关法律法规规定了探矿权人对于综合勘查、综合开采、综合利用的义务，并制定了鼓励政策和相关配套保障措施。

但是，我国矿产资源高效利用的法律相应配套体系还很不健全，存在着很多立法空白和不完善之处，如立法过于原则化、缺乏具体操作程序等。

三是矿山企业面临用地难题。部分矿山缺少技术升级配套的建设用地，地方政府不愿将用地指标用于矿区建设，矿区范围与矿体范围大面积重叠。 

技术获取和推广因素 

先进适用技术遴选与推广对象有待进一步厘清，部分矿山缺少申报途径。先进适用技术遴选推广工作的关键是解决技术从哪来、往哪推以及如何推的问题，进而打通先进技术与矿山企业之间的信息壁垒。

技术遴选对象和推广对象应当对应研发者和应用者，研发者主要包括科研院所、矿山企业研发部门、各类院校、个人等，应用者是以矿山企业为主体。

目前，技术遴选对象主要是矿山企业，推广对象是社会全部主体和成员，使“遴选对象与研发者”和“推广对象与应用者”两组工作关系难以完全匹配。

同时，矿山企业技术力量存在较为明显的差异性，部分矿山规模小、底子薄，主要需求适用性（一般）技术；部分矿山技术强、规模大，主要需求定向（定制化）顶尖技术支持。

现行申报途径是“矿山企业申报，省厅、行业协会、中央企业推荐”，而在实际工作中，受工作时间、管理程序等影响，造成部分有意愿的矿山企业缺少申报机会和途径。 

针对我国国情发展和资源开发利用特点，以及面临的困难和问题，差异性地以美、加、澳、芬等国资源管理典型案例为基础，分析发达国家在矿产资源高效利用领域取得的经验。

资源开发过程中的节约与高效利用 

美国建立两项“回采制度”提高矿产资源高效利用水平。

一是最大限度经济回采制度。在出让租约时，美国联邦土地管理局会确定租约的经济可采储量，并监督企业最大限度回收经济可采的矿产资源，防止资源浪费。

二是合理采矿单元制度。美国联邦法律规定内政部长为实现最大限度经济回采矿产资源，可以要求多个煤矿租约合并成一个合理采矿单元，且一个采矿单元必须由一个开发者有效控制。 

加拿大不列颠哥伦比亚省依据《矿山法》颁布的《矿山加工项目申请指南 2009》，要求矿山开发过程中必须提供矿山开发规划，其中涉及“矿床开采方法、开采速度、规划矿山寿命、加工方法和基础设施需求，做到最大程度地回收利用资源”和“尾矿和废物的定位、设计、建设细则和处置程序”等。 

加拿大矿产开发利用监督被纳入环境监督检查范围内，由联邦露天采矿办公室和各州自然资源局设立的矿山环境监督检查员负责。

检查员对矿山环境负有直接的监督管理责任，监督的内容包括：矿山生态环境、地质灾害、土地复垦、环境地球化学、生产工艺等方面。 

矿物和金属全生命周期管理 

《可持续发展框架：ICMM 10 原则》是国际采矿与金属委员会（ICMM）成员单位必须遵守的基础性行为准则，“矿物和金属循环利用原则”作为其中的第 8 条原则，主要包括：一是深入了解金属和矿物的特性及其对人类健康和环境的生命周期影响；

二是开展和支持技术创新，以促进能源、自然资源和其他材料的高效利用和使用安全；

三是在整个金属和矿物价值链中，发展和推广资源综合管理理念； 

四是为监管机构和其他利益相关者提供科学可靠的数据和材料 ；

五是制定科学合理的政策、法规、产品标准和材料选择，鼓励安全使用矿物和金属产品。

矿山尾矿废弃物回收利用 

加拿大矿业协会制定《尾矿和水管理设施运作、维护和检测指南》和《尾矿设施管理检查与评估理审准则》，提出制定尾矿设施管理政策和承诺，建立尾矿管理系统、设施及年检制度，明确尾矿管理相关职责和责任。

曼尼托巴省的《矿山与矿产法》定义的可持续发展 6 原则中提到：必须回收矿山废物副产品使之能够再利用，减少废物排放量，或者回收有用的副产品。

同时，加拿大魁北克省制定尾矿税收优惠政策，在《采矿税收法》中规定：对于1998 年 3 月 31 日以后购买的加工资产，而且排他地用于矿山尾矿的加工，可以得到额外补贴，补贴额为加工资产成本的 15%。

从经营者开始加工矿山尾矿的年度开始，这种补贴最多可以使用 10 年。澳大利亚通过《资源评估委员会法》，提出从资源利用角度出发，应寻求合理的方法保证国家和团体资源利用利益的最优化，并关注资源利用的功效、环境事项、生态完整性和可持续性，以及资源回收的公平分配。

澳大利亚南威尔士州 2001 年通过《废物回收和处理公司法》，专门成立废物回收和处理公司，作为其合法的州属企业，行使某些与废弃物资源化利用有关的职能。 

国际金融公司（IFC）于 2012 年制定《环境和社会可持续性绩效标准》，其中“资源效率和污染防治”部分提出：在无法避免废弃物的情况下，应减少其产生量，以人类健康和环境无害的方式进行回收利用，并制定回收计划。

回收计划应包括废弃物产生过程评估、回收工艺技术设计、回收市场调查、（产生量和回收率）目标设定、员工培训和激励等内容。 

矿业先进技术创新和应用 

20 世纪 90 年代，矿业技术创新就被澳大利亚确立为国家基本战略中的重要内容之一。进入21 世纪以后，澳大利亚政府出台了《支持澳大利亚能力——着眼未来的创新行动计划》，同时创建采矿技术创新中心，加强采矿技术的创新活动。 

加拿大联邦政府发布《加拿大联邦政府矿物与金属管理规定》，阐明了加拿大矿物与金属资源可持续发展、循环利用方面的职能，提出加强省、区政府，工业界及其他有关方面合作，制定金属或矿物循环利用的相关规章管理。

同时，加拿大政府集中各方力量进行技术创新，共同推进矿物与金属有关的勘探、采矿机械化和自动化、冶炼加工等领域的技术、设备和工艺研发。 

按照新时代要求，研判矿产资源高效利用特点和困难，借鉴国外有效经验，综合运用政策、技术、经济等手段，促进矿业高质量发展。 

完善矿产资源高效利用政策体系，优化资源高效利用环境 

一是落实已有矿业用地政策。对于已设矿业权，在技术改造、绿色矿山、节约设施建设时，进一步明确已有用地政策，协调土地、督查、执法等，解决优势矿山用地难问题。

二是细化配套税费政策。矿产资源节约与综合利用优惠条件的认定是一项专业、系统的工作，研究综合利用减税认定细则，促进节约与综合利用财税优惠政策的落地。

同时，利用矿产资源开发利用水平调查评估结论，依据税费优惠条件，将矿产资源开发利用水平调查评估结论作为自然资源、财政、税务等部门执行相关优惠政策的依据，支持节约与综合利用行为认定，增强资源高效利用内生动力，提升优质矿山企业的经营效益。

三是深化财税、技术、资源等政策改革，引导矿山企业通过产品深加工、新产品开发，增加产品应用范围和市场需求，以产品多样化策略抵御市场风险。四是探索“整矿出让”政策。

以矿业权高程（矿石自然赋存条件）为依据，引导企业科学编制开发利用设计方案，做到整矿出让、综合开发，取消现有矿种开采限制。

重塑先进适用技术推广体系，形成矿业技术创新应用热潮 

一是拓宽技术来源渠道。针对技术遴选环节，可以联合科技、教育等部门，面向社会公开征集，吸引符合条件的单位和技术，解决来源问题。

二是细化技术遴选推广工作。按照先进适用技术分布特点，开展矿山技术需求调查，实现技术遴选推广的定向精准性；区别先进技术和适用技术，实现技术遴选推广的差异化；培育专门工作机构，实现技术遴选推广专业化。

三是规范技术申报条件。对于新申报的技术，严格申报资格、材料等要求，重点遴选推广有独立知识产权、有推广意愿和计划、有技术实力的申报单位和技术，提升技术申报质量；对于已申报技术，在技术更新评估时，同步推进原申报单位修改完善。 

建立资源绿色标签与全生命周期监管体系，补齐资源利用监管链条 

一是构建金属资源全生命周期监管体系。明确金属资源供给、产品生产、消费回收等资源利用环节的管理职责，打通三个阶段之间的监管壁垒，整合统筹资源利用监管链条，科学系统评价各阶段资源利用效率，实现资源全生命周期的高效利用。

二是建立绿色资源产品认证制度。以用矿、用地、用林、用水等单位资源要素生产率为主要内容，对资源产品进行绿色产品评价。结合政策引导、行业特征和企业特点等因素，设定绿色资源产品分类分档标准，科学引导资源产品市场价值。

三是以绿色资源产品认证和资源利用效率评价为依据，建立资源要素差别化配置机制。针对不同市场主体，在产业准入、资源供应等方面深化差别化政策指导，扶优汰劣。

同时，对资源利用效率高的区域和行业，引导资源高效优配，提升发展品质。对资源低效利用的区域，减少新增资源配置，加快其资源利用方式和消费回收习惯的自主转型。