案例|预包装食品与散装食品的认定

行政判决书

(2021)京04行终25号

上诉人（一审原告）：林某

被上诉人（一审被告）：北京市丰台区市场监督管理局

一审第三人：北京某生物科技有限公司

上诉人林某因与被上诉人北京市丰台区市场监督管理局（以下简称丰台区市监局）行政处理一案，不服北京互联网法院（以下简称一审法院）作出的(2020)京0491行初25号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2021年9月27日公开开庭审理了本案。上诉人林某，被上诉人丰台区市监局的委托代理人刘某、朱某，一审第三人北京某生物科技有限公司（以下简称某生物公司）的委托代理人李某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2020年7月15日，丰台区市监局向林某送达《投诉举报办理告知书》，主要内容为：1、林某所举报的单位《营业执照》《食品经营许可证》齐全，该单位是食品经营企业，不需要《食品生产许可证》。2、经查，该单位所销售的即食海参，均是从生产厂家大包装购进，被举报单位购进上述食品后，根据客户需求以散装称重形式对外进行销售，属于销售散装食品。当事人销售的即食海参已标注食品的名称、生产日期或者生产批号、保质期以及生产经营者名称、地址、联系方式等内容，其标识标注不违反《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）的规定。依据《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第五十四条第一款第三项，违法事实不能成立，不得给予行政处罚，予以结案。

林某不服，诉至一审法院请求：1.判决撤销被告丰台区市监局2020年7月15日做出的《投诉举报办理告知书》；2.判决被告丰台区市监局对投诉举报做出新的具体行政行为，并且书面告知处理结果；3.判决本案的诉讼费由被告承担。

一审法院经审理查明，2019年9月29日，丰台区市监局收到林某的投诉举报材料，林某反映称其分别于2019年3月29月、4月3日在天猫商城“某品牌旗舰店”购买了干海参、即食海参，这些食品均属于定量预包装食品，无生产许可证、产品标准号、营养成分表等信息，不符合国家安全标准。该店铺的运营方为某生物公司。2020年9月30日，丰台区市监局决定立案，并于当日对某生物公司进行现场检查，经检查某生物公司证照齐全，现场未发现被举报产品。同年12月20日，丰台区市监局作出《投诉举报办理告知书》，主要内容为：1、林某所投诉的单位《营业执照》《食品经营许可证》齐全并合法有效，该单位是食品经营企业，不需要《食品生产许可证》。2、林某在该单位所购买的干海参、即食海参均是从生产厂家大包装购进，该食品大包装标签标示生产许可证、产品标准号以及产品营养成分等事项符合食品安全法相应规定。该单位购进上述食品后，根据客户需求以散装称重形式对外进行销售，该单位销售的干海参、即食海参不属于预包装食品，属于销售散装食品，其标识标注不违法食品安全法的规定。故该举报违法事实不成立，将予以结案。

林某不服，向北京市市场监督管理局（以下简称市市监局）提起行政复议。后市市监局于2020年3月13日作出京市监复〔2020〕58号《行政复议决定书》（以下简称58号复议决定），其中载明：食品安全法第六十八条规定,食品经营者销售散装食品,应当在散装食品的容器、外包装上标明食品的名称、生产日期或者生产批号、保质期以及生产经营者名称、地址、联系方式等内容。本案中,关于林某投诉举报的涉案干海参涉嫌违法问题,本局已在京市监复（2019）897号《行政复议决定书》中处理,不再重复处理。关于林某投诉举报的涉案即食海参涉嫌法问题,某生物公司委托烟台某海珍品有限公司（以下简称海**公司）生产涉案即食海参,再以散装称重形式通过网络渠道对外销售。某生物公司作为散装食品销售者,未明示涉案即食海参的生产者名称、地址、联系方式等内容。丰台区市监局未调查某生物公司所售即食海参是否尽到上述标示标注义务,即认定某生物公司未违反《食品安全法》第六十八条的规定,所作告知书认定事实不清,证据不足。综上,根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第1目之规定,复议决定如下：撤销丰台区市监局于2019年12月20日作出的《投诉举报办理告知书》，责令丰台区市监局在法定期限内重新作出处理。

2020年3月19日，丰台区市监局收到58号复议决定。并依据复议决定书对某生物公司进行重新调查，并先后于同年4月28日、5月22日、6月23日对某生物公司进行询问。某生物公司称其销售的即食海参都是从海**公司大包装进货，然后散装称重卖给消费者，进货和销售的包装上都没有标注生产许可证、产品标准号、营养成分表，但即时海参外包装上有类似标签的信息介绍，其中标注有配料、规格、产地、保质期、销售商名称、经营地址、生产日期信息，并提供了营业证照及涉案食品资质、进销存记录、产品外包装标签照片等材料。2020年6月15日丰台区市监局决定延长办案期限30日。2020年7月15日，丰台区市监局以无法确认某生物公司的违法行为，违法事实不清为由决定结案。并将《投诉举报办理告知书》向林某送达。

另查，某生物公司的营业执照及食品经营许可证记载，该公司经营范围包含“批发（非实物方式）预包装食品、销售保健食品、预包装食品销售、不含冷藏冷冻食品；散装食品销售，不含冷藏冷冻食品，不含熟食。”海**公司具有干海参和即食海参的生产许可证，某生物公司与海**公司签订《委托加工合同》，委托海**公司为其加工海参系列产品，合同有效期自2017年1月11日起至2020年1月10日止。2019年9月5日，海**公司出具《情况说明》，内容为“生产方海**公司负责海参的加工，根据某生物公司预定的总量以大包简装提供给某生物公司，其自行根据销售情况散装称重出售。出库时海**公司根据某生物公司订购的总量在大包装上附上合规的商品标签发出，某生物公司酌情在散装称重销售时根据客户的要求提供标签内容。”林某于2019年3月29日在天猫商城“某品牌旗舰店”购买干海参，于同年4月3日在相同店铺购买干海参和即食海参，收到的即食海参外包装未标识生产许可证、产品标准号、营养成分表信息。

再查，林某多次向丰台区市监局举报其在天猫商城“某品牌旗舰店”购买的干海参、即食海参外包装标识不符合《食品安全法》的规定。某生物公司原登记住所地为北京市丰台区城南嘉园益城园**号楼，后于2020年3月16日将住所地变更登记为北京市昌平区天通中苑二区**号楼。

一审法院经审理认为，《食品安全法》第六条第二款规定，“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品安全监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。”《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第六条规定，“行政处罚由违法行为发生地的县级以上市场监督管理部门管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”第七条规定，“县级、设区的市级市场监督管理部门依职权管辖本辖区内发生的行政处罚案件，法律、法规、规章规定由省级以上市场监督管理部门管辖的除外。”依据上述规定，丰台区市监局作为市场监督管理部门，对于违反《食品安全法》的相关违法行为，具有进行查处并作出行政处罚决定的法定职责。

《食品安全法》第一百五十条规定，“预包装食品，指预先定量包装或者制作在包装材料、容器中的食品。”《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）第2.1“预包装食品”规定，“预先定量包装或者制作在包装材料和容器中的食品，包括预先定量包装以及预先定量制作在包装材料和容器中并且在一定量限范围内具有统一的质量或体积标识的食品。”在认定食品是否属于预包装食品时，不能仅仅从食品包装后最终呈现的状态来认定，更应该从食品的生产主体是否具备食品生产加工资质，生产途径是否要求即时加工制作、销售以及保质期限等因素进行综合考量。预包装食品不能等同于有包装食品，其核心意义强调食品起始状态和生产加工条件，而非最终状态。在我国现有的食品安全监管体系中，预包装食品特指具备食品生产加工资质的主体所生产出来的带有包装的产品，明确排除了四类食品，即现制现售食品、散装食品、食用农产品以及小作坊和食品摊贩销售的食品。本案中，某生物公司从海**公司进货，根据购买者要求的数量将大包来货进行散装销售，可以认定其销售的是散装海参。故本案中涉案食品是散装食品而不是预包装食品。《食品安全法》第六十八条规定，食品经营者销售散装食品，应当在散装食品的容器、外包装上标明食品的名称、生产日期或者生产批号、保质期以及生产经营者名称、地址、联系方式等内容。可见，涉案即食海参外包装未标识生产许可证、产品标准号、营养成分表信息并不违反食品安全法关于散装食品的规定。

本案中，丰台区市监局在收到市市监局作出的58号复议决定后，对林某的举报重新进行调查，对某生物公司进行了现场调查并进行询问工作，最终以无法确认某生物公司的违法行为，违法事实不清为由决定结案，并作出书面答复送达林某，已履行了法定职责，并无不当。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回林某的全部诉讼请求。

林某不服一审判决，向本院提起上诉称，一审判决明显违背事实作出的枉法裁判、卖家造假来源欺骗法院和行政机关、一审认定的散装明显违背事实、丰台区市监局程序违法。请求二审法院：一、撤销一审判决书；二、撤销丰台区市监局2020年7月15日作出的《投诉举报办理告知书》；三、判决丰台区市监局对投诉举报作出新的具体行政行为，并且书面告知处理结果；四、判决本案的诉讼费用由丰台区市监局承担。

丰台区市监局请求二审法院驳回上诉请求，维持一审判决。

某生物公司同意丰台市监局的答辩意见，同意一审判决。

各方当事人提交的证据均已随案移送至本院。经审查，一审法院对各方提交证据的认证意见并无不当，本院予以确认。本案二审庭审期间，林某向本院提交（2021）京0491行初6号案件庭审录像，证明丰台区市监局造假，包庇卖家。本院认为林某提交的证据并非新的证据，本院不予采信。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为，《食品安全法》第六条第二款规定，“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品安全监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。”《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第六条规定，“行政处罚由违法行为发生地的县级以上市场监督管理部门管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”第七条规定，“县级、设区的市级市场监督管理部门依职权管辖本辖区内发生的行政处罚案件，法律、法规、规章规定由省级以上市场监督管理部门管辖的除外。”依据上述规定，丰台区市监局作为市场监督管理部门，对于违反《食品安全法》的相关违法行为，具有进行查处并作出行政处罚决定的法定职责。同时，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。本案中，市市监局作为丰台区市监局的上一级主管部门，具有受理对该局作出的行政行为不服提起的行政复议申请，履行行政复议职责并作出行政复议决定的法定职责。

关于丰台区市监局告知林某，其举报的单位《营业执照》《食品经营许可证》齐全，该单位是食品经营企业，不需要《食品生产许可证》的内容是否合法的问题。《食品安全法》第三十五条第一款规定，国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。但是，销售食用农产品，不需要取得许可。本案中，某生物公司的营业执照的经营范围中包含“散装食品销售”，该公司收到海**公司的大包来货后，根据顾客的订购量称重，放到指定或通用包装里出售。某生物公司的上述散装销售过程未改变海参的物理性状和化学性质，不属于未经许可从事生产经营行为，不需取得食品生产许可证。因此，丰台区市监局告知林某的上述内容具有事实根据和法律依据，并无不当。

关于丰台区市监局告知林某，被举报单位所销售的即食海参是散装食品，其标识标注不违反食品安全法的规定是否合法的问题。对此，《食品安全法》第一百五十条规定，“预包装食品，指预先定量包装或者制作在包装材料、容器中的食品。”《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）第2.1“预包装食品”规定，“预先定量包装或者制作在包装材料和容器中的食品，包括预先定量包装以及预先定量制作在包装材料和容器中并且在一定量限范围内具有统一的质量或体积标识的食品。”本案中，某生物公司从海**公司进货，根据购买者要求的数量将大包来货进行散装销售，可以认定其销售的是散装海参。故本案中涉案食品是散装食品而不是预包装食品。《食品安全法》第六十八条规定，食品经营者销售散装食品，应当在散装食品的容器、外包装上标明食品的名称、生产日期或者生产批号、保质期以及生产经营者名称、地址、联系方式等内容。故一审法院认为涉案即食海参外包装未标识生产许可证、产品标准号、营养成分表信息并不违反《食品安全法》关于散装食品的规定具有事实根据和法律依据，并无不当。

关于丰台区市监局程序是否违法的问题。《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第五十七条第一款规定，适用一般程序办理的案件应当自立案之日起九十日内作出处理决定。因案情复杂或者其他原因，不能在规定期限内作出处理决定的，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长三十日。案情特别复杂或者有其他特殊情况，经延期仍不能作出处理决定的，应当由市场监督管理部门负责人集体讨论决定是否继续延期，决定继续延期的，应当同时确定延长的合理期限。本案中，丰台区市监局在收到市市监局作出的58号复议决定后，对林某的举报重新进行调查，决定延长三十日审理期限后，最终以无法确认某生物公司的违法行为，违法事实不清为由决定结案，并作出书面答复送达林某，其程序符合上述规定，并无不当。

市市监局在法定复议期限内，履行了受理、审查、决定、送达等程序，复议程序亦无不当。

综上，一审判决驳回林某诉讼请求正确，本院予以维持。上诉人林某的上诉理由和请求缺乏事实根据及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持一审判决。

二审案件受理费人民币50元，由上诉人林某负担（已交纳）。

本判决为终审判决。

审判长　　张立鹏

审判员　　孙永欣

审判员　　吴　薇

二Ｏ二一年十一月三日

法官助理　　于玮宁

书记员　　牛　然

来源：食品安全风向标