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近年来，电动汽车、风力涡轮机、太阳能电池板及其他清洁能源关键技术所必需的“关键矿产”，已经上升为全球政策和商业议程的核心议题。2023年4月，美国国家安全顾问沙利文在布鲁金斯学会“重振美国经济领导地位”的讲话中，更是将关键矿产与半导体相提并论。可以预见，未来针对关键矿产的竞争可能媲美当前的半导体竞争，甚或更加激烈，涉及面更广，对产业技术发展的影响更深远。各国围绕关键矿产的战略棋局已经开启，在关键节点的落子布局也已悄然展开。
目前，许多国家纷纷更新完善“关键矿产”清单，发布干预政策，甚至强化关键矿产领域的外资审查，以增强关键矿产的自给能力、寻求关键矿产供应多元化等。同时，关键矿产领域的多双边合作步伐也日益加快，美欧等正加速构建所谓独立的、安全的关键矿产供应链。关键矿产领域的全球博弈正在加速演进中！
各国纷纷更新完善“关键矿产”清单
近年来，关键矿产行业一直是各国政府立法和监管议程的重要关注点。然而，世界各国对“关键矿产（Critical Minerals）”并无统一且严格的定义，各主要国家和地区根据自己的理解，从本国资源特点、产业结构及发展目标出发，给出了不同的定义，并列出了自己的关键矿产清单。2023年以来，欧盟、加拿大、澳大利亚、印度等纷纷更新关键矿产清单……全球对“关键矿产”的关注被提升到了新高度！
美国：美国《2020年能源法案》将“关键矿产”定义为对美国经济或国家安全至关重要，其供应链极易受到干扰或影响，以及在产品制造中发挥重要作用，如果缺失，将对经济或国家安全造成重大影响。根据“美国2022年关键矿物最终清单”，美国认定的关键矿物共计50种，包括：铝、锑、砷、重晶石、铍、铋、铈、铯、铬、钴、镝、铒、铕、萤石、钆、镓、锗、石墨、铪、钬、铟、铱、镧、锂、镥、镁、锰、钕、镍、铌、钯、铂、镨、铑、铷、钌、钐、钪、钽、碲、铽、铥、锡、钛、钨、钒、镱、钇、锌、锆。
欧盟：根据欧盟《关键原材料法案》，关键原材料被认为对欧盟经济具有战略意义且具有较高的供应链风险。在该法案中，欧盟制定了一份包含34种关键原材料的清单，其中大部分为矿产物资，包括：锑、砷、铝土矿、重晶石、铍、铋、硼、钴、炼焦煤、铜、长石、萤石、镓、锗、铪、氦气、重稀土元素、轻稀土元素、锂、镁、锰、天然石墨、镍-电池级、铌、磷矿、磷、铂族金属、钪、金属硅、锶、钽、钛金属、钨、钒。
加拿大：根据加拿大《关键矿产战略》，在加拿大要被视为“关键矿产”必须满足如下条件，即对加拿大的经济安全至关重要，且其供应极易受到威胁；或是加拿大向低碳经济转型所需；或者为加拿大的合作伙伴和盟友提供具有高度战略意义的关键矿物的可持续来源。目前，加拿大认定的关键矿物共计31种，包括：铝、锑、铋、铯、铬铁矿、钴、铜、萤石、镓、锗、石墨、氦、铟、锂、镁、锰、钼、镍、铌、铂族金属、钾肥、稀土元素、钪、钽、碲、锡、钛、钨、铀、钒、锌。
澳大利亚：根据澳大利亚《关键矿产战略2023-2030》，“关键矿产”是指对现代技术、经济和国家安全至关重要的金属或非金属材料，其供应链极易受到破坏，而且当生产或加工集中于特定地点、设施或公司时，关键矿产供应链中断风险就会增加。目前，澳大利亚将26种矿物列为关键矿产，包括：高纯氧化铝、锑、铍、铋、铬、钴、镓、锗、石墨、铪、氦、铟、锂、镁、锰、铌、铂族元素、稀土元素、铼、钪、硅、钽、钛、钨、钒、锆。
印度：根据印度《关键矿产综合报告》，“关键矿产”是指对经济发展和国家安全至关重要的矿产，且这些矿产若缺乏，甚至其存在、开采或加工集中于少数地理区域，可能会导致供应链脆弱并可能产生中断风险。考虑到印度国内资源/储量状况、产量、进口依赖度、未来技术/清洁能源的使用、农业经济中肥料矿物的需求等因素，印度政府评估并最终确定了30种关键矿物，包括：锑、铍、铋、钴、铜、镓、锗、石墨、铪、铟、锂、钼、铌、镍、铂族元素、磷、钾、稀土元素、铼、硅、锶、钽、碲、锡、钛、钨、钒、锆、硒、镉。
英国认为“关键矿产”不仅至关重要，而且其供应安全也极易遭遇重大风险，而这些风险可能是由多种因素造成的，包括但不限于需求快速增长、供应链高度集中于特定国家和地区或者价格大幅波动。英国地质调查局通过评估，并根据经济脆弱性和供应风险，列出了18种关键矿物，包括：锑、铋、钴、镓、石墨、铟、锂、镁、铌、钯、铂、稀土元素、硅、钽、碲、锡、钨、钒。
日本于2009年制定了《稀有金属保障战略》，将稀有金属定义为地球上存量稀少、因技术和经济因素提取困难、现代工业以及未来伴随着技术革命所形成的新型工业所必需的金属。同时，日本列出34种重点关注的稀有金属，包括：锂、铍、硼、钛、钒、铬、锰、钴、镍、镓、锗、硒、铷、锶、锆、铌、钼、钯、铟、锑、碲、铯、钡、铪、钽、钨、铼、铂、铊、铋、稀土元素、碳（天然石墨）、金属硅、氟（萤石）。2023年初，日本经济产业省发布“确保重要矿产稳定供应的指导方针”，明确将采取四项支持措施，促进关键矿产供应链的多样化和强韧性，确保重要矿产的稳定供应。而措施所涵盖的金属矿产包括：锰、镍、铬、钨、钼、钴、铌、钽、锑、锂、硼、钛、钒、锶、稀土金属、铂族、铍、镓、锗、硒、铷、锆、铟、碲、铯、钡、铪、铼、铊、铋、石墨、氟、镁、硅、磷。锂离子电池的原材料锰、镍、钴、锂、石墨以及永磁体的原材料稀土金属目前已被纳入鼓励发展的关键矿产措施范围。
我国于2016年公布的《全国矿产资源规划（2016-2020年）》列出了战略性矿产24种，即能源矿产：石油、天然气、页岩气、煤炭、煤层气、铀；金属矿产：铁、铬、铜、铝、金、镍、钨、锡、钼、锑、钴、锂、稀土、锆；非金属矿产：磷、钾盐、晶质石墨、萤石。
总之，全球各主要国家和地区基本上都将那些对经济和国家安全至关重要，而又不能完全依靠本国供应来满足需求的矿产定义为“关键矿产”，其中对电动汽车、风力涡轮机、电力、网络、消费电子产品以及国防和安全技术极其重要的铝、锂、镍、钴和稀土元素等“关键矿产”被格外关注。
关键矿产领域干预政策频繁出台
近年来，各国频繁出台政策干预措施，以确保充足和可持续的矿产供应。根据国际能源署对全球25个国家和地区的近200项政策和法规的追踪研究，许多干预措施对贸易和投资产生了影响，有些甚至还涉及进口或出口限制措施。而这些举措大多都有一个共同目标：使当前高度集中的关键矿产供应链多元化，进而打破目前占主导地位的大宗商品供应模式，即原材料从资源丰富的发展中经济体提取，在特定国家（如中国）进行加工，然后作为精炼金属运往消费国。各国正在采取不同的方法来实现这一目标。经合组织（OECD）最新研究数据显示，自2009年以来，全球对关键原材料的出口限制增加了5倍。
矿产资源丰富的国家正在重点发展其国内生产并扩大其价值链。如，加拿大为从事关键矿产勘探的企业提供30%投资税收减免；墨西哥于2022年将其锂产业国产化；智利正在进行与铜矿开采特许权相关的改革，并拟修订锂特许权制度，增加国有企业的作用；纳米比亚和津巴布韦已采取措施禁止出口未经加工的矿石；印度尼西亚全面禁止镍矿出口；玻利维亚通过重新谈判私营矿商的国家股权等措施，要求在国内进行更多的加工和制造，等等。
矿产资源依赖进口的国家更重视安全机制、技术创新和回收利用等，以增强关键矿产的自给自足。如，欧盟于2023年3月发布的《关键原材料法案》，从国内和国际两个层面提出了一整套行动计划，以提升欧盟在各成员国内关键原材料提取、加工、回收等各阶段的产能，并通过构建关键原材料国际网络增强其供应链弹性；美国于2022年8月发布的《通胀削减法案》，限制使用中国产的锂电池，同时规定关键矿物必须来自美国及其盟友等；作为2030投资计划的一部分，法国宣布为关键矿产项目提供10亿欧元的公共支持，以保障法国关键矿产的供应安全；英国于2022年7月发布首份《关键矿产战略》，提出将通过提升国内生产能力、加强国际合作等方式，加强供应链弹性，提高供应链安全，等等。
关键矿产行业的外国投资审查加严
随着美国及其盟国开始优先考虑本国关键矿产供应链，甚至寻求重塑全球关键矿产供应链以减少对中国的依赖，经营或投资关键矿产和采矿业的外国公司将面临更严格的审查。
美国自拜登执政以来，采取多项措施扩大和保护本国关键矿产供应链安全。2021年2月，拜登发布美国供应链行政令，呼吁采取全面措施解决美国供应链中因关键矿产供应和其他关键行业（半导体、制药以及信息和通信技术）受到威胁而导致的脆弱性。2022年6月，美国与主要伙伴国建立了被称为“金属北约”的矿产安全伙伴关系（MSP），旨在进一步加强关键矿产供应；9月，拜登签署行政令，详细说明了美国外国投资委员会（CFIUS）在审查交易是否存在国家安全风险时要考虑的关键因素以及关键行业和业务部门，行政令指示CFIUS考虑拟议交易将如何影响美国关键供应链的弹性，并强调将关键矿产资源的所有权、控制权转移给外国人的外国投资可能对美国国家安全构成威胁等。
澳大利亚外国投资审查委员会（FIRB）提议，将关键矿物的开采、加工或销售确定为涉及国家安全的关键领域。FIRB在其指导说明中强调，欲投资于澳大利亚稀土、锂、石墨、钴、钒、铜、镍行业，如未及时提交备案，FIRB可能会单方面启动国家安全审查并施加不利条件，在极端情况下，甚至会在交易完成后的10年内下令取消交易。如，FIRB于2020年阻止了由中国国有企业宝钢集团有限公司支持的对加拿大Northern Minerals Limited的2000万美元投资；2020年4月，在中国投资者同意将其拟议投资额从1410万澳元降至1070万澳元后，FIRB才批准了中国天宜锂业科创有限公司对AVZ Minerals的投资，而投资完成后天宜锂业持股不足10%。
加拿大于2022年11月2日由其创新、科学和工业部审查了对加拿大公司涉及锂等极其重要的矿产开采的一系列投资，审查完毕后，加拿大政府下令外方投资须从关键矿业公司中撤出，具体包括：中矿（香港）稀有金属资源有限公司应从加拿大动力金属公司撤资；盛泽国际应从智利锂业撤资；藏格矿业投资应从加拿大超锂公司撤资。根据加拿大政府于2022年10月28日发布的指南，加拿大拥有广泛的权力来审查加拿大实体的关键矿产投资和加拿大资产（包括国内和海外资产），且涵盖矿产加工链的所有阶段（如，勘探、外国国有企业和与外国政府有联系的私人投资者的开发和生产、资源加工和提炼等）。对于此类投资者，只有在特殊情况下才会被批准。
目前，我国是战略矿产提炼的全球主导者，拥有全球78%的电动汽车电池制造能力。随着美国及其盟友不断加严关键矿产行业的外国投资审查，我国关键矿产行业的国际竞争力或将受到冲击。
结 语
综上，随着太阳能光伏和电池等清洁能源行业的飞速发展，关键矿产对清洁技术举足轻重的作用更加凸显，矿产资源丰富的国家和地区所受关注度也随之提升，其中我国作为可以影响世界格局的关键矿产大国更是备受关注。
当前，世界之变、时代之变、历史之变正以前所未有方式展开，全球正面临前所未有之挑战。在此大背景下，资源丰富的发展中国家开始采取措施保护和发展本国关键矿产并扩大其价值链；欧美等国（地区）也更加意识到关键矿产对于工业制造和科技的重要性，为了减少对中国的依赖并争夺主导权，积极寻找替代供应链，并构建自己的关键矿产供应链。
可以预见，关键矿产或将成为继半导体之后中美等博弈的另一个前沿阵地。预计美国及其盟国将进一步努力对抗中国在这一领域的主导地位，关键矿产领域的全球竞争将持续加剧。
（机工智库研究员/常雁）
责任编辑：鲁欣
