研究 | 现代农业产业技术体系创新团队建设项目绩效评价指标体系构建

一、项目基本情况

为更好地发挥科技对农业发展的支撑作用，提升我国农业发展创新能力，2007年农业部、财政部联合印发了《现代农业产业技术体系建设实施方案（试行）》，正式启动了现代农业产业技术体系建设试点工作，成为我国现代农业产业技术体系建设的开端。

2016年中央一号文件再次强调，要加强现代农业产业技术体系建设，发挥好科技对现代农业发展的支撑作用，补齐农业产业发展过程中的短板。贯彻落实中央指示精神，天津市于2016年设立“现代农业产业技术体系创新团队建设项目”（以下简称“创新团队项目”），项目分为六个子项目，包括奶牛创新团队项目、生猪创新团队项目、水产创新团队项目、蔬菜创新团队项目、林果创新团队项目和水稻创新团队项目，每个创新团队项目下设10到30个领域岗位专家，如奶牛创新团队项目下设了育种、饲料、营养、养殖、经济、污染治理、精细化管理、奶牛健康、安全生产和废弃物利用等领域多个岗位专家。每个创新团队项目实施周期均为三年，其中奶牛创新团队项目、生猪创新团队项目、水产创新团队项目、蔬菜创新团队项目实施周期为2017年1月至2019年12月；林果创新团队项目和水稻创新团队项目实施周期为2018年1月至2020年12月。

笔者在评价创新团队项目绩效管理时，尚不存在一套统一的绩效评价指标体系。创新团队项目作为一种新型农业财政投入模式，具有资金和资源投入大、涉及领域众多、覆盖范围广、延续周期长以及专业性强等特点，需要从创新团队项目设立的初衷入手，着重考虑项目实施对落实乡村振兴战略和推动天津现代都市农业的发展促进作用，探析项目绩效评价指标体系设定的思路和方式。最后总结评价指标体系构建过程中存在的不足以及下一步的工作方向，为构建科学、合理的创新团队项目绩效评价指标体系提供一定的参考。

二、绩效评价指标体系构建思路

笔者收集了创新团队项目有关政策设定背景文件和国内外相关领域绩效评价研究资料，从而更好地理解政策初衷和评价重点。为有效提高评价体系的科学性和可操作性，根据《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2011〕285号）和各创新团队项目的项目任务书确定的任务、目标，对各创新团队管理模式和运行机制进行总结，以便构建各创新团队项目绩效评价的核心指标。该套评价指标体系的构建主要着眼于体系的发展建设，全方位地考评各创新团队工作能力以及工作绩效等，构建思路主要有以下几点。

（一）依据创新团队项目设立的初衷设定效益类指标

该项目设立初衷为支撑天津市现代都市型农业产业发展，解决农业产业发展中遇到的重大问题，尽快提升农业产业化能力和农产品市场竞争力，重点开展天津市现代都市型农业发展过程中全局性技术问题和关键环节技术问题的集成攻关，对产业急需的技术进行集成组装、技术试验示范，强化为农业龙头企业、农民专业合作社的技术指导服务，支撑农业主导产业发展，促进新业态从无到有、从有到优，整体提升天津市现代农业产业化水平，基于政策目的和各创新团队项目的重点研究方向确定各项目的效益指标，如水产创新团队研究重点为进行“种质优化、新品种培育与扩繁技术”“病害监测和控制技术”“养殖模式升级及环境调控和修复技术”“优质、生态、高效、低成本饲料的研制与投喂技术”“养殖循环水处理关键设备与渔业物联网技术”及“水产品加工及质量与价格评价体系与预警技术”六个方向的研究推广工作，因此笔者设计了“培育和引进新品种完成情况”“研发高效生态饲料完成情况”“运用绿色、生态、高效循环水技术，降低水产品养殖生产废水数量”“构建农业物联网平台，完成天津市水产品质量控制可追溯系统”和“新增经济效益”等指标。

（二）依据创新团队项目团队结构设定管理类指标

创新团队项目建设是一项系统工程，涵盖了诸多内容，包括首席专家和岗位专家的遴选、综合试验站的遴选和综合实验基地的建设、专家考核、生产相关技术成果、技术成果的转化与推广等多方面的内容，如水产创新团队项目在项目启动时遴选了27位专家，专家领域涵盖：选育、饲料、养殖、免疫、病害、健康监控、水处理以及水产经济等，所以在设定评价指标体系时不仅要考虑创新团队建设的项目效益，同时要考虑创新团队项目各个环节建设的完整性和有效性，只有各个环节完备才能保证项目的高效运转，因此，笔者针对团队建设各环节设计了“专家遴选合规性”“考核有效性”“内部管理制度健全性”“项目质量过程控制有效性”等指标。

（三）根据创新团队项目周期性设定进度类指标

首先要保证评价标准能够适应评价时点，同时要考虑适当激励，才能够为现代农业产业技术体系建设提供动力，在本次评价中笔者的评价时点为2019年8月30日，而奶牛创新团队等六个创新团队项目尚未结项，所以在评价指标设定时，奶牛创新团队项目、生猪创新团队项目、水产创新团队项目、蔬菜创新团队项目侧重于项目总体目标的实现和完成情况，而林果创新团队项目和水稻创新团队项目着眼于项目年度目标的达成度及项目效益来设定考核指标。下面以奶牛创新团队项目和林果创新团队项目产出考核指标设定为例，就产出指标设定进行说明，在笔者评价时奶牛创新团队项目已临近项目结项时点，所以笔者在设计产出指标时更侧重于整体项目任务完成情况，而林果创新团队项目距项目结项尚有1年4个月，因而针对林果创新团队项目在设定产出指标时更侧重于2018年度项目任务完成情况，详见下页表1。

表1  奶牛创新团队项目和林果创新团队项目产出考核指标

（四）通过研讨对指标体系进行修订

本次指标设定环节中，广泛征集每个评价团队成员对各自评价项目的指标设定意见，同时针对评价环节中技术规范制定、新增经济效益、辐射带动作用的认定等关键的重点和难点问题进行讨论，为后续开展绩效评价工作奠定基础；广泛邀请同领域行业专家参与到评价指标体系设计环节，保障评价指标体系的专业性和科学性；关注政策导向的落实情况，包括行业重点攻关的完成情况和新技术、新方式的推广应用情况。本次评价的六个创新团队项目均立足于制约天津市不同产业发展的重点、难点问题和不同产业发展规划设定了针对性的团队重点攻关方向，如奶牛创新团队项目重点研究方向为“奶牛种质提升技术研究与遗传改进技术集成应用”“奶牛精细养殖关键技术研究与先进技术集成应用”“牧场环境治理技术集成与奶牛健康保障技术研究与示范”；而生猪创新团队项目重点进行“种猪企业种猪的联合育种”“规模猪场信息化管理”“天津生猪安全饲料生产技术和精细化饲养规范”以及“建立良种登记制度”四个创新研究，因此在设定效益指标时应充分考虑行业政策的导向性、各创新团队项目建设的侧重点和分层分类的原则，根据奶牛创新团队项目和生猪创新团队项目行业政策导向设计了表2效益指标。

表2  奶牛创新团队项目和林果创新团队项目产出考核指标修订表

本次评价指标体系制定，以分析项目政策背景和目的为出发点，确定各创新团队项目评价方向，通过分析各创新的重点研究方向初步确定效益类评价指标；其次，通过分析各创新项目团队结构和管理流程，确定管理类评价指标；在此根据各创新团队项目进度安排确定完成类指标；最后，通过内部讨论和咨询专家，对初步设定的指标体系进行修订。基于上述思维逻辑制定表3评价指标体系框架。

表3  水产创新团队项目评价指标体系框架

三、本项目绩效评价指标体系设定存在的不足

（一）指标缺乏实证分析

创新团队项目尚缺乏一套完整的评价指标体系，该项目评价指标的选择以团队、专家意见和团队经验判断为主，因此，在指标挑选上略有粗糙。目前关于创新团队项目绩效评价体系的实证分析论文较少，部分指标选择缺乏实证分析，本项目仅建立了一个具备一定适用性的农业创新团队项目绩效评价体系。

（二）权重设定手段较为传统

由于本次评价时间紧迫，没有充分的时间通过调查问卷等手段收集数据，并利用结构分析模型进一步分析创新团队不同投入要素对项目产出、效果的作用路径，从而更加科学确定各评价指标和权重。

（三）考核指标过于庞杂

创新团队项目设立后，天津市印发了《天津市现代农业产业技术体系创新团队考评办法（试行）》（津农委计财〔2017〕107号）。文件中关于项目产出考核指标多达23项，且各项考核指标分值较为均衡，难以直接选取核心产出考核指标。

四、优化绩效评价指标体系的思路

（一）综合收集和筛选

创新团队项目在全国范围内均有推行，首先在互联网平台收集各省市关于创新团队项目政策文件和绩效评价报告，然后通过对比各省市不同创新团队项目的政策内容，进一步分析和筛选具有共性的产出和效益指标。

（二）利用模型筛选指标和权重

在时间允许和资料可获得的情况下，运用结构分析模型分析创新团队在不同投入要素下路径分析结果及路径估计系数，构建过程评价指标体系并确定相应的指标权重。

（三）回归政策设立初衷

围绕创新团队项目在破解产业发展关键技术问题，以及发挥农业科技创新和产业发展科技服务作用方面，选取具有可评价性的考核指标；同时分析不同省市相关创新团队项目在破解产业发展关键技术问题设定的考核指标，从而横向对比选出更具可评价性的核心指标。■

（选自：财政监督，作者：崔俊江，作者单位：天职国际会计师事务所〈特殊普通合伙〉天津分所）