一、我国矿业权出让分级管理制度的建立
（一）关于探矿权的出让审批权限
由国务院地质矿产主管部门审批登记，颁发勘查许可证的矿产资源包括：（一）跨省、自治区、直辖市的矿产资源；（二）领海及中国管辖的其他海域的矿产资源；（三）外商投资勘查的矿产资源；（四）240号令附录所列的矿产资源（即34个重要矿种）；（五）石油、天然气矿产的勘查。
（二）关于采矿权的出让审批权限
由国务院地质矿产主管部门审批登记，颁发采矿许可证的矿产资源包括：（一）国家规划矿区和对国民经济具有重要价值的矿区内的矿产资源；（二）领海及中国管辖的其他海域的矿产资源；（三）外商投资开采的矿产资源；（四）241号令附录所列的矿产资源（即34个重要矿种）；（五）石油、天然气矿产。由省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门审批登记，颁发采矿许可证的矿产资源包括：（一）国务院地质矿产主管部门发证以外的矿产储量规模中型以上的矿产资源；（二）国务院地质矿产主管部门授权省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门审批登记的矿产资源。市、县两级地质矿产主管部门，按照省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会制定的管理办法审批登记，颁发采矿许可证。以《矿产资源法》和配套行政法规的颁布为标志，我国矿业权出让分级管理制度正式建立。这一制度的建立和实施，实现了矿产资源所有权与使用权的分离，有利于保护矿业权人的合法权益，成为国家维护矿产资源勘查开发秩序、进行矿产资源勘查开发管理的重要抓手。
二、中央和省级矿业权出让审批权限的调整与变化
针对如何科学、合理划分不同层级政府之间矿业权出让审批的管理事权，国务院地质矿产主管部门一直在进行探索。1998年以来，根据经济社会发展和矿产资源管理形势变化，矿业权审批权限不断调整，大体上可分为三个阶段：
（一）1998年至2004矿业权审批权限逐步下放
1998年，原地质矿产部下发了《关于授权颁发勘查许可证采矿许可证的规定》。探矿权审批方面，将 34 个重要矿产勘查投资小于 500 万元的勘查项目，授权省级地质矿产主管部门审批发证。采矿权审批方面，将 34 个重要矿产中的油页岩、地热、锰、铬、钴、铁、硫、石棉和矿泉水9种矿产开采项目，授权省级地质矿产主管部门审批发证；对其余25个重要矿产开采项目，矿山生产建设规模为中型以下的，授权省级地质矿产主管部门审批发证。
2001年，国务院部署开展矿产资源管理秩序治理整顿工作，原国土资源部对采矿权审批权限作了进一步授权，对由国土资源部负责审批发证的34个重要矿产开采项目，除石油、天然气、煤层气和放射性矿产外，其余矿产开采项目均授权省级国土资源主管部门审批发证。为进一步扩大矿产资源领域对外开放，2000年原国土资源部印发了《关于授权颁发、颁发外商投资矿山企业采矿许可证的通知》，对外商投资开采的地热、矿泉水和34个重要矿种以外的矿产储量规模中型(含)以下的矿产资源，授权省级国土资源主管部门审批登记。此外，为落实国家西部大开发战略，原国土资源部先后于1999年和2001年出台文件，将云南、四川两省作为改善外商矿业投资环境的试点地区，对外商在其境内投资的勘查开采项目，除石油、天然气、放射性矿产外，其余矿产勘查开采项目均授权两省国土资源主管部门审批登记。
（二）2005年至2008年矿业权审批权限逐步上收
在矿业权审批授权过程中，一些省级国土资源主管部门未能把好关、用好权，造成了一些地区矿产资源勘查开发秩序较为混乱、矿山布局不合理、资源破坏浪费较为严重等问题。为此，国务院于2005年8月下发了《关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》，要求原国土资源部对以往的各种授权进行清理并重新授权。
3.2017年起矿业权出让分级管理制度改革探索。随着经济社会发展形势的变化,部级审批权限过重、职权划分法律依据不足、制度执行刚性不够等问题在矿业权出让分级管理制度运行过程中日益突出。中共中央办公厅办公厅2017年印发《矿业权出让制度改革方案》(以下简称《改革方案》),作为矿业权出让制度改革的指导性文件。改革方案要求审批权限下放，强化监管服务。对中央和省级矿业权审批权限划分作了调整,规定国土资源部负责石油、烃类天然气、页岩气、放射性矿产、钨、稀土6种矿产的探矿权和采矿权审批,资源储量规模10亿吨以上的煤炭,资源储量规模较大的煤层气、金、铁、铜、铝、锡、锑、钼、磷、钾11种矿产原由国土资源部审批的矿业权下放至省级国土资源主管部门审批。为落实改革方案内容,原国土资源部资源部)积极推进矿业权出让分级管理制度改革,按照“放、管、服”的原则,合理划分中央和地方事权,先后进行了实践探索。一是开展试点工作,探索矿业权分级出让制度改革经中央同意,原国土资源部于2017年6月公布实施《关于委托山西省等6个省级国土资源主管部门实施原由国土资源部实施的部分矿产资源勘查开采审批登记事项的决定》。根据决定,国土资源部将原由国土资源部实施的部分矿产资源勘查开采审批登记事项,委托山西、福建、江西、湖北、贵州、新疆6省区国土资源厅在本行政区域内实施。具体内容包括,在探矿权方面:“原由国土资源部实施的矿产资源勘查审批登记,除石油、烃类天然气、页岩气、放射性矿产、钨、稀土等六种矿产资源外,其他均委托六省(区)国土资源厅在本行政区域内实施。”在开采权方面:“除石油、烃类天然气、页岩气、放射性矿产、钨、稀土等资源储量规模在10亿吨以上的煤炭、煤层气、金、铁、铜、铝、锡、锑、钼、磷、钾等17种资源储量规模大规模以上的矿产资源外,其他原由国土资源部负责实施的矿产资源开采核准登记委托6个省(区)国土资源厅在本行政区域内实施。”根据改革方案要求,试点内容要在总结考核的基础上,于2019年在全国范围内推广实施。二是起草并公布《矿业权出让管理办法(征求意见稿)》,进一步落实改革要求2019年3月,在矿业权出让制度改革试点工作已开展近两年的背景下,自然资源部向社会公开征求其起草的《矿业权出让管理办法(征求意见稿)》的意见。《规定》明确,自然资源部负责以下情形的探矿权和采矿权审批工作:(一)石油、烃类天然气、天然气水合物、放射性矿产、钨、稀土七种矿产的探矿权审批工作;(二)石油、烃类天然气、天然气水合物、放射性矿产、钨、稀土、资源储量规模在10亿吨以上的煤炭和资源储量规模在大型以上的煤层气、金、铁、铜、铝、锡、锑、钼、磷、钾11种矿产的开采权审批。
4.《意见》关于矿业权出让分级管理的主要内容和影响此次发布的《意见》,是自然资源部围绕解决矿产资源管理中存在的突出问题,贯彻落实中央关于矿业权出让制度改革的决策部署,深化“放、管、服”改革的重要举措,把试点实践验证出来的可行经验上升到制度层面,在全国推广的同时,为修改《矿产资源法》积累实践经验。《意见》对部省两级矿业权出让管理权限进行了明确划分。1、自然资源部主要负责特定矿种的矿业权出让管理;《意见》规定,石油、烃类天然气、天然气水合物、放射性矿产、钨、稀土、锡、锑、钼、钴、锂、钾盐、晶质石墨等14种重要战略性矿产,其矿业权出让登记职责由自然资源部负责。这样规定的目的,主要考虑两个方面,一是作为中央层面,要加强政策制定和宏观管理,做好矿业权转让的事前、事中、事后监管,不能过多地承担具体的矿业权转让事务,必须改变以往转让管理范围过大的问题;二是从改革的谨慎性和矿种重要性角度,规定中央层面对重要能源、保护性开采特定矿种、新兴工业原料等重要战略性矿产负有更合理的责任。可以预见,随着新的矿业权转让分级管理政策的实施,国土资源部对矿业权转让登记管理的宏观调控和监管力度将进一步加大。2、省级自然资源主管部门负责其他战略性矿产的矿业权出让管理工作。《国家矿产资源规划(2016-2020年)》为保障国家经济安全安全和战略性新兴产业发展需求,将24种矿产矿产作为矿产资源宏观调控和监督管理的重点对象,具体包括石油、天然气、页岩气、煤炭、煤层气、铀6种能源矿产(当时尚未纳入天然气水合物)以及磷、钾盐、晶质石墨、萤石、铁、铬、铜、铝、金、镍、钨、锡、钼、锑、钴、锂、稀土、锆14种金属矿产。《意见》规定,除石油等14种重要战略性矿产由自然资源部负责出让、确权登记外,其他11种矿产资源规划控制,矿业权出让、确权登记工作由省级自然资源主管部门负责。3、其他矿种的矿业权出让权限由省级自然资源主管部门确定。现行《矿产资源法》规定,在矿业权,矿业权转让的管理权限,除中央和省批准登记的权限外,由省、自治区、直辖市人大常委会依法制定。在《矿产资源法(修订草案)》中,相关内容已改为“前款规定以外的矿产资源矿业权出让权限,由省、自治区、直辖市规定”,删除了“由省、自治区、直辖市人大常委会依照法律规定制定”的提法。除部、省两级自然资源主管部门负责出让管理的矿种外,《意见》规定,“其他矿种由省以下自然资源主管部门负责”。自然资源部法规司负责同志在解读《意见》时明确,《意见》明确了部省两级出让权限的划分,将省及以下出让权限的划分交由省级自然资源主管部门确定。省级自然资源主管部门要结合本省矿产资源勘查开发实际和行政管理能力,尽快明确省级及以下自然资源主管部门的出让登记权限,并明确出让登记权限。今后,地方各级自然资源主管部门承担的矿权转让管理权限将更多,具体管理事务也将更多。对于重新划分的出让管理职权,地方各级自然资源主管部门如何接得管得好,或许是今后一段时期矿业权出让分级管理改革要重点推进的。4、实行同矿种探矿权和采矿权出让登记同级管理。根据现行的矿业权出让权限划分,探矿权实行部、省两级出让审批,采矿权实行部、省、市、县四级出让审批,具体应根据矿产资源储量储量变动、面积、矿种等多种标准进行划分,造成探矿权与采矿权在同一矿种上的审批权限不一致。因此,就具体的探矿权、采矿权管理而言,由于自然资源主管部门之间信息沟通不畅、权限划分不明确等不同层级原因,造成相互扯皮、重复发证或矿区重叠等问题,既容易引发矿权纠纷,又不利于自然资源主管部门提高管理效率、降低公信力。
针对上述问题，《意见》对矿业权转让的权力进行了重新界定，明确了矿业权出让与相同矿产资源勘查、采矿权出让、采矿权转让、探矿权、采矿权转让、采矿权转让等相同的行政审批程序。14种由自然资源部管理的战略矿物，11种属于省级政府管理的战略矿物，其探矿权转让后，不管其储备情况如何，仍由注册机构进行出让；省、省之间不得按储量变动而调整转让权。根据《意见》中的规定，我省各级自然资源主管机关在制定矿业权出让许可时，也要遵循探矿权和采矿权出让登记同级管理的规定。我国现行的矿业权转让与分类管理体制的变革，既涉及到国家与地方政府之间的权限划分，也涉及到了我国矿业资源开采与经营的整体格局。对采矿权转让权利进行再界定，势必引起矿业权出让主体、转让过程等方面的变动，涉及到矿业权转让过程的重构，这将对大多数矿业权人及其相关方的重要利益产生重要的冲击。因此，各地政府及矿山企业要密切注意本次招标文件的修改，并做好相应的防范措施。
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