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1987年12月1日，时任深圳经济特区房地产公司总经理的骆锦星以525万元的价格，竞得新中国土地使用权“第一拍”。这“世纪第一拍”之后紧接着，1988年1月《深圳经济特区土地使用权出让条例》颁布实施，经营性的国有建设用地统一实行公开有偿出让的时代到来，这里面也同样包括有一定经营性的工业用地。
新中国土地使用权的“世纪第一拍”
到了2004年3月，原国土资源部、监察部联合下发“71号令”，要求从2004年8月31日起，所有经营性项目用地一律公开竞价出让，各地不得再以历史遗留问题为由进行协议出让。同时要求此后发展商须及时缴纳土地出让金，两年不开发政府可收回土地。
这一历史性节点赫赫有名，被业内称为“831大限”，自此无论是商住用地还是工业用地，原有盛行的划拨和协议出让实际上被废止，经营性用地交易自此全面市场化。
在原国土资源部同期颁布的《划拨用地目录》中，基本上都是重大基础公用设施用地和非营利性的科教文卫用地，我们也再也找不到被划入经营性用地范畴的工业用地了。
随后几年，从国务院到原国土资源部，都三令五申提出，“工业用地必须采取招拍挂”，而在《中华人民共和国物权法》中也对土地招标拍卖挂牌范围进行了明确规定：“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。”
事后很多总结的声音认为土地招拍挂利弊参半，在一定程度上杜绝了潜在腐败，以及给地方政府带来了充足的土地出让金的同时，也打开了地价与房价高企、服务与保障不足的“潘多拉之盒”。
世易时移，10年之后，事情开始发生变化，这次又是从深圳开始。当时，面临着人才保障用房和产业用房双料匮乏、制造业不断外流以至有严重的“产业化空心化”之虞的深圳，开始尝试大建人才保障用房和创新性产业用房（这也是最早的“产业保障房”），由此延伸，就必须在土地供应端开始完善。
“厂到用时方恨少”，这时候才真的有点急了
因此，深圳从2017年的《关于完善国有土地供应管理的若干意见（征求意见稿）》就开始提出，只租不售的人才住房和保障性住房、创新型产业用房（含科技企业孵化器）用地可以采取划拨或协议出让，但划拨用地不得转让、互换、出资、赠与或者抵押，不得改变用途。
这意味着，实质上被废止十余年之久的工业用地划拨与协议出让又重出江湖了。
不过随后一段时间，公开信息并没有看到深圳以划拨用地建设产业园区和创新型产业用房的案例。直到2019年，第一个有据可查的产业用地采用行政划拨供地方式的案例横空出世，就是位于深圳龙岗区的阿波罗未来产业园，这也是深圳市第一个定位于未来产业发展的园区，主要是以军民融合为特色、以发展航空航天产业为主。
龙岗阿波罗未来产业园
两幅划拨地块面积共2.7万平方米，是由龙岗区工信局直接免地价使用，建设只租不售的创新型产业用房。这次用地供给模式还有一个重要背景，就是2018年5月16日，深圳市规划国土委与龙岗区政府签订《深圳市规划和国土资源委员会与龙岗区人民政府共同推进规划国土管理改革与实践合作框架协议》，共同在国家“优化产业空间供应、推进经济转型升级”部署下，在推动土地供给侧改革方面持续创新，这次产业用地行政划拨应该就是这个创新实践探索的重要组成部分。
在这个项目上试水成功之后，龙岗区政府食髓知味，再接再厉，2020年初由龙岗区产业发展空间管理领导小组议定，将宝龙科技城新能源产业基地03-18-01-01、03-18-01-03、03-18-04三宗工业用地行政划拨给龙岗区工信局，打造宝龙智造园，而负责投资、建设和运营的则是龙岗区的城投公司龙岗城投集团。
龙岗宝龙智造园
该园区也是深圳新一批工业上楼的重要试点项目之一，重点吸引ICT、AIOT、生命科学、绿色能源、电子元器件等战略性新兴产业入驻，旨在打造成为集高标准生产厂房、研发办公、宿舍、商业配套于一体的企业定制化载体。
我们可以从龙岗区工信局和龙岗城投集团对外发布的宝龙智造园高标准制造业用房与招商公告看到，申请这些划拨用地上建设的标准厂房，企业必须同时符合这些条件：
1、从事工业制造业企业，先进制造业、高端装备制造业类企业优先考虑；或位于龙岗区城市更新、整备范围内企业优先考虑。
2、注册地、纳税地、统计地在龙岗区内的企业：近两年，每年营业收入1亿元以上。
3、注册地、纳税地、统计地在龙岗区外的企业：近两年，每年营业收入1亿元以上，年营业收入增长为正数且年均增长10%以上。
4、具有国家高新技术企业称号的规模以上工业企业，以及龙岗区产业主管部门认可的其它企业或项目。
入驻园区的企业可以享受优惠的租金价格，按照《深圳市创新型产业用房管理办法》的要求按同片区产业用房租金参考价/市场评估价的70%确定价格，首次租赁期限不高于5年，同时还要按预定面积月租金总价为基数的2倍缴纳保证金。
深圳的这一创新尝试也获得了广东省政府的认可和借鉴。2021年，广东省人民政府办公厅印发了《关于深化工业用地市场化配置改革若干措施的通知》（粤办函【2021】226号），鼓励珠三角地区各地级以上市探索将标准厂房用地划拨或协议出让给市县级工业和信息化主管部门或开发区（产业园区）管委会，用于在开发区（产业园区）或村镇工业集聚区范围内建设只租不售的标准厂房。
这也是目前整个粤港澳大湾区产业保障房模式的顶层设计文件，这种模式其实一定程度上参考了居住领域的人才保障房经验，由政府机构对一些具有一定的公共属性，对于新兴创新型产业和低盈利高社会价值等不应被淘汰的入门级产业提供产业保障房，并建立产业保障房开发建设机制和分配体系，引导市场化力量投入完善产业保障房运营体系和管理机制，与人才保障房一样面向弱势群体产业中的中小微企业提供，兼顾在城市更新过程中产业腾挪的临时周转需求。
于是，除了深圳之外，另一个在尝试以行政划拨用地建设产业保障房的急先锋，就是掀起了粤港澳大湾区产业保障房疯狂内卷风潮的始作俑者珠海了。
2022年4月，珠海开了一次轰轰烈烈的产业发展大会，提出了“产业第一”系列政策举措，其中最猛的就是要在2年内新增2000万平方米的“5.0产业新空间”。
这个所谓的“5.0产业新空间”，其实就是“高品质、低成本”的工业上楼，基本都是由国企领衔（以珠海头号国企华发集团为代表）来开发建设，并且对外高调打出“深珠融合发展”的旗号，言下之意明显就是要吸引深圳的制造企业把生产功能转移到珠海来。
珠海如火如荼建设的5.0产业新空间
在这次大会上珠海市政府发布了《创新自然资源要素配置加快产业发展十条措施》，明确“鼓励各区（功能区）政府（管委会）探索采取划拨或协议出让方式，为产业部门或开发区（产业园区）管委会供应标准厂房及配套用地，用于在开发区（产业园区）范围内建设只租不售的标准厂房及配套设施，引导产业链上下游中小微企业集聚发展。”
在这一野心勃勃的计划之下，2022年6月，珠海市自然资源局核发《国有建设用地划拨决定书》，将用于打造平沙电子电器产业园和珠海西站电子信息产业园的三宗工业用地，划拨给金湾区科技和工业信息化局，主要建设的就是标准厂房，而负责建设、招商和运营的就是市属国企华发集团。
平沙电子电器产业园
这也是珠海市首个以划拨方式供地建设标准厂房的破冰之举。其中，平沙电子电器产业园总投资28.96亿元，总建筑面积73.7万平方米，是珠海市在建项目中规模最大、配套最齐全的产业新空间5.0项目；而珠海西站电子信息产业园的体量也达到了27.6万平方米。
珠海西站电子信息产业园
当时，也有人给珠海市政府提出意见，建议标准厂房用地也可以划拨给企业使用，但珠海市政府回应认为，“工业用地作为经营性用地，在无政策支持的情况下无法通过划拨方式供应给企业。”
这些产业保障房的优势同样在于租金的低廉。按照珠海市的统一要求，5.0产业新空间东部片区租金不超过20元/月/平方米，西部片区不超过15元/月/平方米。
随后广州也跟上了，在其8月份发布的《广州市关于优化空间载体支撑制造业高质量发展的实施意见（公开征求意见稿）》《关于推动工业用地高效利用的若干措施（公开征求意见稿）》《关于支持工业厂房建设的若干措施（公开征求意见稿）》《关于加快工业园区高质量发展的若干措施（公开征求意见稿）》四大文件中，明确提出了“支持各区将工业用地划拨给工业和信息化主管部门、开发区（产业园区）管委会或者具有产业保障房建设职能的机构，用于建设只租不售的产业保障房。”
按照火花S-Park的理解和构想，目前这种逐渐在粤港澳大湾区蔚然成风的划拨用地建设产业保障房的运作模式，其实就是国土部门将产业用地免费划拨给产业园区主管单位工信部门或者作为政府派出机构的开发区（产业园区）管委会，用期限较长的政府专项债建设，由指定的国企平台公司以类似于EPC+O的模式介入，最终产权在政府手中，政府担当“重资产甲方”的角色，以租金收益覆盖专项债的本息，国企则是一个更侧重于轻资产代建及服务商的角色，保本微利，赚取代建费和运营服务费，从而发挥“有为政府+有效市场”的分工优势。
在园区建成进入运营期之后，政府可以有三种选择：一是产权不变，继续委托国企运营；二是由国企回购，在充实财政收入的同时也能增加国企的优质经营性资产规模；三是直接评估作价以实体注资的形式注入到直属国企或平台公司中。
虽然这种模式可能只是权宜之计或者非常态性的偶发，但是我们认为其信号意义也不容忽视：
过去十几年来，一直都是国有企业或者民营社会资本作为经营性工业用地的拿地主体，自行投资-开发-融资-建设-招商-运营-退出，基本逻辑与房地产无异，所以才有所谓的“产业地产”模式。
产业地产模式的好处在于最广泛的调动了全社会的投资热情，为产业基础设施补短板、快见效起到了重要的作用，但慢慢的，这种模式的弊端也体现得越来越明显，那就是产业发展的公共服务属性和“产业地产”的经营逐利性冲突加剧，导致政府不“有为”，市场不“有效”，反而形成背道而驰、互相掣肘的恶性博弈局面。特别是在近年来国际环境险恶、产业经济颓势和工业地产稀缺的形势下，这种矛盾就越发尖锐起来。
因此，火花S-Park认为，“行政划拨用地+专项债+国企代建运营”这一产业保障房模式，其实是完全摒弃了过度商品化的“产业地产”逻辑，真正让工业用地和产业园区回归到公共服务性质的产业发展基础设施逻辑的本源。
这种模式最大受益者自然是国有平台公司和实体企业，而对外部市场和社会资本而言，这可以算是一种他们最不愿意看到的“创新”了，但对中国实体经济和整个产业园区行业来说，却是一件非常好的事情。
划拨用地不需要缴纳土地出让金，最终是能够有效降低实体企业成本的；政府+国企的协同模式，有利于更好的导入行政资源和政策红利，切实帮助实体制造业的发展，杜绝过去过于市场化逐利的弊端；国企得以轻装上阵，更好的扮演资源组织者和产业赋能者的角色，不再背负着沉重的经营性负债负重前行。
不过，火花S-Park同样有一些担忧，一旦这件事情完全变成一个行政思维主导的东西，往往会将经营性现金流、建设成本控制、合理投资节奏、生态服务运营等核心要素抛诸脑后，无视市场需求和产业需求盲目上马，运动式的大干快上，反正专项债我本来也不打算还，后面的事情让后一任领导去操心吧。
这种事情我们也所见多有，绝不是杞人忧天——在很多地方，政府爆发式的厂房供给，不好用甚至不能用，不仅没有让实体企业有更优质的空间，还把社会资本市场化投资的园区全部逼死，形成了另外一种“劣币驱除良币”的问题。
所以，产业园区之所以难，或者说之所以有趣，就在于并不完全是行政问题，也不完全是市场问题，而是二者之间平衡的艺术，既不能用力过猛，急功近利，也不能矫枉过正，万马齐喑，即火花S-Park所谓的“以现金流管理为基础，以政企全周期正向博弈为顶层框架的政治经济学”这一本质。
正向良性博弈，企业与政府，既是伙伴，也是对手——谁能够清晰的认知这一点，并且在实践中平衡好这一点，谁才是玩产业园区的高手，它所做的产业园区，也就离叫好又叫座的产品更进一步。
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