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国家旅游局办公室
关于社会团体从事旅行社业务经营活动有关问题提出指导意见的复函
旅办函﹝2017﹞703号
重庆市旅游局：
《重庆市旅游局关于对商会等社团组织涉嫌非法经营旅行社业务定性问题的请示》（渝旅文﹝2017﹞231号）收悉。经研究，根据旅游法第二十八条、《旅行社条例》和《旅行社条例实施细则》第二条关于旅行社及相关旅游服务的规定，并结合旅游法第一百一十一条关于包价旅游合同的规定和旅游执法实践，我局认为商会、老年协会等社会团体是否涉嫌非法从事旅行社业务经营活动，主要参考以下几方面因素：
一、是否从事经营活动
“经营”行为，通常指“以营利为目的”的行为，非“以营利为结果”的行为，“盈利”与否不是实质性判断标准。商会、老年协会等社会团体是否从事“经营”行为，可综合参考其从事相关活动是否具有营利性、经常性，以及是否超出其章程规定的宗旨和业务范围等因素。如果相关社会团体相对经常性地从事超出其章程规定的宗旨和业务范围的，招徕、组织、接待旅游者等营利性活动，则涉嫌非法从事旅行社业务经营活动。
二、是否从事提供包价旅游服务的经营活动
对旅行社实施许可制度的重要原因之一，是旅行社业务具有特殊性，而特殊性的主要体现是提供包价旅游服务。结合旅游法关于“包价旅游合同”的定义，如果相关社会团体预先安排或者按照旅游者的要求安排行程，提供或者通过履行辅助人提供交通、住宿、餐饮、游览、娱乐、导游或者领队等两项以上旅游服务，并以总价进行销售的，则涉嫌非法从事旅行社业务经营活动。至于何为“旅游服务”，现行法律法规没有规定，在实践中主要基于社会大众的普遍认知，并综合考量合同目的（即合同双方当事人通过合同的订立和履行所期望获得的利益或者达到的状态）合同标的和合同内容等因素来判断，无须完全拘泥于“商务考察”与“旅游服务”字面上的理解和文义区别。
三、是否向不特定的社会公众提供包价旅游服务
根据《社会团体登记管理条例》的规定，社会团体是公民自愿组成、为实现会员共同意愿的社会组织。因此，社会团体服务的对象主要是享有章程规定的会员资格及其权利、义务的会员。如果相关社会团体招徕、组织、接待不特定的社会公众（包括实践中仅使用“会员”之名，而无《社会团体登记管理条例》规定意义上“会员”之实的不特定社会公众）参加旅游活动、提供包价旅游服务的，则涉嫌非法从事旅行社业务经营活动。
以上三方面内容为原则性指导意见。在具体案件办理过程中，认定相关违法行为是否存在，要从事实、证据、违法行为构成等多方面来具体分析判断，并综合运用文理解释、逻辑解释、系统解释和论理解释等方法准确理解和适用法律规定。
同时，根据《社会团体登记管理条例》的规定，社会团体是按照其章程开展活动的非营利性社会组织，如果其超出章程规定的宗旨和业务范围进行活动或者从事营利性经营活动的，由社会团体登记管理机关即民政部门依法处理。据此，旅游部门在查处相关案件中，如果发现社会团体涉嫌违反相关规定的，应当联合民政部门共同处理或者将相关案件线索同时提供、移送民政部门。
专此复函。
国家旅游局办公室
2017年12月22日
