EOD项目中关联产业土地获取方式探析

早在《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》(中发〔2016〕18号)中,就对广义的政府与社会资本合作提出的核心描述：通过特许经营、政府购买服务等方式，在交通、环保、医疗、养老等领域采取单个项目、组合项目、连片开发等多种形式，扩大公共产品和服务供给。

在2023年的6方面33项稳经济一揽子措施、发改委发布的工可编写大纲以及生态环境部有关EOD模式的相关文件中，都提到了鼓励以综合开发模式实施重点领域项目，多要素、多领域以及多业态整合，多主体权利义务契合和风险合理分配等等。

EOD模式是以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合，统筹推进，一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化。

EOD模式本质上符合国家层面提出的综合开发模式的内涵，即肥瘦搭配、以丰补歉，将能够产生经济价值的公共资源和产品所发挥的经济正外部性价值内部化，进而提高该类项目的自我造血和自我平衡能力。

生态环境治理项目边界清晰，生态环境治理与产业开发之间密切关联、充分融合，避免无关项目捆绑，除规范的PPP项目外，不涉及运营期间政府付费，不以土地出让收益、税收、预期新增财政收入等返还补助作为项目收益。力争在不依靠政府投入的情况下实现项目整体收益与成本平衡。不以任何形式增加地方政府隐性债务。探索将生态环境治理项目与资源、产业开发项目一体化实施的项目组织实施方式，依托项目承担单位仅为一个市场主体。须在项目层面实现关联产业收益补贴生态环境治理投入。

生态环境治理可以包括大气污染防治、水生态环境保护、重点海域综合治理、土壤污染防治、农业农村污染治理、固废处理处置及资源综合利用、生态保护修复等。

关联产业可以包括生态农业、渔业、旅游、康养等生态产业开发项目；数字经济、洁净医药、电子元器件等环境敏感型产业集聚区开发项目；“光伏+”等新能源、生物质能利用等清洁能源项目；国家储备林、经济林伐木销售、林下经济以及碳汇指标交易；新增耕地指标交易；废弃矿山资源利用收入；固废处理、污水处理收入等等。

EOD项目中生态治理部分的子项目，主要包括改善生态环境质量、解决突出生态环境问题、推动减污降碳协同增效，核心目标是生态保护修复与环境治理，关键词是修复、治理、防治、保护及综合利用，而非建设，更多需要研究的是在环境现状下，如何去改造和提升环境质量，如何去治理已经发生的污染面和源，如何去建立系统化的环境保护和资源再利用的硬件设施等。

因此生态治理部分的子项目，往往不涉及新增建设用地，而是在已经形成的土地、地貌现状基础上去开展工程建设内容，在确保不涉及占用集体建设用地、集体林地和集体农用地的基础上，排除历史用地、用海和矿业权等权利人的基础上，满足国土空间规划的前提下，开展修复、治理和保护类工程建设，笔者认为可以不改变原用地权属，即原国有林地、国有农用地、河流湖泊等归属于政府的土地继续归属于政府，需要利用修复完毕的土地开展农业生产的，按规定缴纳土地流转费用即可，但是涉及新建湿地公园、综合利用设施等，可以按规定将土地划拨于项目实施主体。

EOD项目中产业开发部分（关联产业）的子项目，一般都是与生态环境密切关联，可以包括生态环境衍生出来的种植、观光、体验等业态功能，也可以包括以生态环境产品作为原材料的业态功能，还可以包括需要生态环境予以支撑的敏感性产业，这些产业是EOD项目的主要收入来源，在实施过程中往往涉及产业用地如何获取的问题。

按照EOD相关政策，生态环境治理项目与资源、产业开发项目要一体化实施，依托项目承担单位仅为一个市场主体。须在项目层面实现关联产业收益补贴生态环境治理投入。如果产业开发部分用地采取招拍挂方式，笔者认为极为不妥，不妥原因：

一是按照土地管理法律法规，生态治理子项目的实施主体未必会成为产业用地的使用权人，可能违背一个市场主体的要求，如果实施主体获取不到土地，也将推翻项目实施方案中资金平衡机制；

二是在EOD招标环节，确定了项目的投资、勘察设计和施工主体，但是无法通过招标程序代替产业用地的招拍挂程序，而产业用地招拍挂往往在项目投资计划的后半部分，而且前期可能需要投入部分资金方能达到净地出让的条件。

笔者结合现行土地政策和产业用地本身逻辑，梳理EOD项目中关联产业科开发子项目用地的获取方式。

 按规定使用集体经营性建设用地

一、集体经营性建设用地使用范畴：按照新版《土地管理法》和《土地管理法实施条例》：鼓励乡村重点产业和项目使用集体经营性建设用地。国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途，且已依法办理土地所有权登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人在一定年限内有偿使用。

符合乡村特点的休闲农业、乡村旅游、医养结合、露营民宿、文化体验、创意办公、电子商务等新产业新业态，以及农村能源、农产品冷链、初加工、物流仓储基础设施等一二三产业融合发展项目。都是可以按照规定使用集体经营性建设用地的。

二、使用方式：农村集体经济组织可以自营、出租、入股、联营、收益共享等方式依法使用农村集体建设用地，EOD实施主体要建立与村集体的合作机制和方式，依法合规、低成本获取集体经营性建设用地，开展生态环境关联产业开发。

灵活开展土地流转

一、土地流传的内涵：2016年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权三权分置并行。“土地流转”是指土地使用权（经营权）流转，仅限于农村土地。土地使用权流转的含义，指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。

二、土地流转主要关注点：

1. 完善过程监管机制，赋能乡村产业振兴。早些年的土地流转更多是农民之间，现在是更多的工商资本、新型农业生产经营主体等，当然也包括拟实施产业开发开发项目的EOD项目实施主体，进入农业规模化生产经营、加工、物贸一体化产业链条，要完善准入机制和监管措施，防止非粮化、非农化倾向。同时，要通过税收政策、金融政策为其赋能，要将农业生产与初、深加工以及仓储物流等下游产业联动，通过土地流转确保工商企业或承包大户的资源要素，通过其他相关配套政策保障其合法权益和发展动能，真正围绕乡村产业振兴和农民增收增产作文章。

2. 保护农户的合法权益，市场化运作。完善农村土地产权管理制度，调动农户参与农村土地流转的积极性和主动性是推动农村土地流转的必然要求。村集体和基层政府可以发挥统筹协调作用，但一定要突显农户的主体地位，即由农户与流转受让人直接签订合同，而不是村集体或乡镇政府代替农户与受让人代签，也代签不了。就好比是开发区管委会更多的是要为整个园区招商引资和产业布局做好顶层设计和配套服务，而不能代市场化主体去履行本应市场化自由选择的权责利。基层政府对转包农户的土地流转收入负有一定的保护责任，当然这种保护未必是承诺或兜底，要践行市场化发展的体制机制。

3.  灵活选择流转方式，激发市场潜能。一是土地转包。土地转包是村集体内部土地承包方将其所属承包权的一部分或全部转包给村集体内部的农户从事农业生产。农村土地转包没有改变土地的承包关系，承包方和转包方都按合同享有权利和履行义务。农村土地转包主要有村集体经济主导、种粮大户承包及社会化模式提供服务等三种具体实现方式。二是政府返租。由乡镇政府或村集体将农户的承包地支付一定比例的租金集中返租过来，然后再承包给农业大户或农业企业从事规模经营的农村土地流转行为。由乡村集体行政组织直接介入，而不是农户或集体直接面对第三方。有助于规模经营或发展现代农业，有助于保障农户的收益。三是作价入股。在农村家庭联产承包经营责任制的基础上，按照自愿有偿的原则，农户以土地承包经营权出资入股到集体经济组织或市场化工商企业，开展大规模的附加值更高的农业生产经营，农户通过协议或交易结构设计获得保底收入，也可以在农村一二三产业融合过程中实现就业，以股东和职工双重身份参与新型农业生产经营活动。

充分运用《产业用地政策指引》

一、多种方式获取土地：产业用地可以采取长期租赁、先租后让、租让结合、弹性年期方式供应。借以降低EOD项目产业开发部分的土地获取成本，提高项目可行性和可融性。

二、作价出资入股:国有建设用地使用权作价出资（入股）是指国家以一定年期的国有土地使用权作价，作为出资投入改组后的新设企业，该土地使用权由新设企业持有.政府以国有建设用地使用权作价出资或者入股的方式提供土地，与社会资本共同成立项目公司作为EOD项目的实施主体，实施具备了生态修复治理和关联产业开发单一主体的资格。

国有企业原使用的生产经营性划拨土地使用权，符合国家有关行业、企业类型和改革需要的，可采用作价出资（入股）方式进行有偿使用。

三、过渡期政策：对于产业用地政策中明确，利用存量房产、土地资源发展国家支持产业、行业的，可享受在一定年期内不改变用地主体和规划条件的过渡期支持政策的情形，现有建设用地过渡期支持政策以5年为限，过渡期满及涉及转让需办理改变用地主体和规划条件的手续时，除符合《划拨用地目录》的可保留划拨外，其余可以协议方式办理。通过过渡期政策，降低土地使用成本，过渡期后项目公司形成稳定收入来源，再行办理土地出让手续。

与集体林权改革相结合

按照中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深化集体林权制度改革方案》，实行集体林地所有权、承包权、经营权“三权分置”。林地经营权可以依法再流转或者依法向金融机构融资担保。鼓励林地受让方以公允价格受让林木所有权。

农户可通过出租、入股、合作等方式流转林地经营权。支持各地组建林权收储机构，采取市场化方式收储分散林权。可依法利用公益林的林下资源、林间空地、林缘林地等，适度发展林下经济、生态旅游、森林康养、自然教育等绿色富民产业。支持林业产业路、旅游路、资源路等集体林基础设施建设。

结合EOD的建设内容，山水林田湖草沙冰一体化保护和修复、矿区生态保护修复、采煤沉陷区综合治理等、国家储备林等类别的项目与集体林权的关联度较大。集体林权改革有助于项目实施主体提高林地经营权的可获取性，有助于通过林权抵押或经营权抵押等方式提高项目可融性，有助于引导农户通过出租、入股、合作等方式流转林地经营权，加快项目前期进展，有助于通过家庭联合经营、农村集体经济组织与农户股份合作经营、农户委托经营模式等方式，合理搭建项目交易结构，实现各方利益。

与存量资产盘活相结合

存量资产盘活主要指基础设施资产，具体包括如下：

1. 经营性或准确经营性基础设施。

 交通、水利、清洁能源、保障性租赁住房、水电气热等市政设施；

 生态环保、产业园区、仓储物流、旅游、新型基础设施等。

2. 存量和改扩建有机结合的项目资产。

综合交通枢纽改造以及地上地下空间综合开发。

工业企业退城进园。

污水处理厂下沉。

地铁上盖物业。

公共交通用地综合开发等。

3. 长期闲置但具有较大开发利用价值的项目资产。

老旧厂房、文化体育场馆和闲置土地；

老旧小区、街区改造；

国有企业开办的酒店、餐饮、疗养院等非主业资产。

存量资产盘活的内容和领域可能本身就是一个EOD项目，或者包含在某个EOD项目的实施范围内，充分运用存量资产盘活的相关政策红利谋划项目用地获取方式。具体包括以下两种方式：

一是改变原始功能，寻求新的发展。

此类资产一般是长期闲置但具有较大开发利用价值的项目资产，原始规划的功能已无法适应新需求或者原始功能所面对的市场已经严重供需失衡，亟需通过改变使用功能去适应外部环境的变化。

比如，老旧厂房、文化体育场馆和闲置土地；老旧小区、街区改造；国有企业开办的酒店、餐饮、疗养院等非主业资产，甚至是一些地方国企掌握的商住地产、工业仓储或产业地产、废弃矿山等，可引入专业的咨询机构，进行策划包装和再定位，政府通过规划引导、政策支持、营商环境打造、完善公共和商业配套等方式，引导市场化主体完成项目的转型升级，赋予存量资产新的生命力和创收点。

二是时间换取空间，变“短线操作”为“长线经营”。

主要是指在短期内无法转让或出售、处置的资产，以商住房屋、工业厂房、集体土地房屋、林场林权等为主，通过市场化租赁、委托运营、授权经营等方式，引入专业化市场主体，有效规划和布局，通过招商引资和精细化运营管理，实现长期稳定的经营性现金流和运营净收益，待项目收入稳定后，通过资产证券化、产权转让、资产转让、股权转让、兼并重组、作价出资等方式，腾挪资金用于新项目建设。