2026年1月12日，发改委发布《关于加强政府投资基金布局规划和投向指导的工作办法(试行)》（发改财金规〔2025〕1752号，以下简称“《工作办法》”）和《政府投资基金投向评价管理办法(试行)》（发改财金规〔2025〕1753号，以下简称“《管理办法》”）。
《工作办法》指出政府投资基金“指各级政府通过预算安排，单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导各类社会资本支持相关产业和领域发展及创新创业的投资基金”。这一定义与2025年1月7日国务院发布的《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（国办发〔2025〕1号，以下简称“《指导意见》”）中对政府投资基金的定义表述一致。同时，《工作办法》和《管理办法》还明确了政府投资基金的投资导向、运作模式和考核标准，旨在加强对政府投资基金布局规划和投向指导，更加突出政府引导和政策性定位，有利于进一步推动政府投资基金高质量发展。
《工作办法》要求政府投资基金在设立前应明确重点投资的产业领域，同时各省级地区应根据自身禀赋和政策导向要求，因地制宜地制定各省政府投资基金重点投资领域清单。
《工作办法》指出：“政府投资基金应在基金设立方案中明确重点投资的产业领域。政府投资基金投向领域应当符合国家生产力布局宏观调控要求，符合《产业结构调整指导目录》等国家级产业目录中的鼓励类产业。”在此基础上，政府投资基金还需要因地制宜，“符合国有经济布局优化和结构调整指引的具体要求，符合国家级发展规划及国家级专项规划、区域规划要求，支持省级重点产业和特色产业发展”。
同时，《工作办法》还要求各省由“省级发展改革部门牵头，会同科技、工业和信息化、财政等部门，依据本办法制定本省政府投资基金重点投资领域清单，作为省级政府加强本地区基金布局规划和投向指导的依据”。对于各省省级层面的具体产业投向，《工作办法》还要求，“省级清单所列重点投资领域应以三级分类形式列示，其中一级、二级分类应分别与《国民经济行业分类》中‘门类’、‘大类’相对应，三级分类细化至符合本办法有关要求的具体产业。”
从实践来看，明确重点投资产业领域是政府投资基金从“规模扩张”转向“精准赋能”的关键举措。截至2024年末，我国由政府出资或主导的引导基金、产业投资基金以及其下属对应的各类直投子基金，合计数量超过1.7万支。对于财政实力较好的省市地区（如江苏、浙江、广东等地），上述各类基金数量均超过2000支，较多基金存在一定投向重复或者资金使用效率低下的问题。通过明确重点投资产业领域，可以有助于各省更好厘清不同产业下投资基金的数量、规模和投资情况，并合理对同类型基金进行重组、整合，避免同一领域基金数量过多导致的效率低、竞争激烈的问题。《指导意见》中也明确指出：“设立同类基金较多、投资领域明显交叉重合的，在保障经营主体合法权益、维护市场秩序的前提下，鼓励推动基金整合重组，增强规模效应，更好服务政策目标。对因缺乏产业基础、资源禀赋等导致政策效应不明显或募资、投资进展缓慢的基金，推动其通过优化投向等方式积极提升效能。”
此外，在此之前亦有部分地方未能因地制宜，脱离当地产业禀赋、忽视本地产业基础和财力，跟风设立半导体、人工智能等热点产业基金，导致重复建设和资源浪费。在此背景下，由省级发展改革部门牵头制定当地的政府投资基金重点投资领域清单，并要求政府投资基金按照清单明确投向，亦有助于各级政府基于规划好的产业发展目标，做到“有的放矢”、提升财政资金支持重点产业的发展的效率。
《管理办法》还明确了政府投资基金应投资的重点产业领域，并将投资规模或被投企业产出成果纳入评价指标体系。
一是明确新质生产力重点支持领域，重点投向既包括新兴产业、未来产业、数字经济领域，也涵盖了传统产业的提质升级。对于新兴产业和未来产业，相关投向延续了2023年工信部等四部门印发的《新产业标准化领航工程实施方案（2023—2035年）》（工信部联科〔2023〕118号）的要求。具体来看，新兴产业主要包括“新一代信息技术、新能源、新材料、高端装备、新能源汽车、绿色环保、民用航空和船舶与海洋工程装备等领域”；未来产业主要包括“元宇宙、脑机接口、量子信息、人形机器人、生成式人工智能、生物制造、生物育种、未来显示、未来网络、新型储能等领域”。对于数字经济，主要支持方向包括“‘人工智能+’行动，大模型广泛应用，人工智能手机和电脑、智能机器人等新一代智能终端以及智能制造装备，5G规模化应用，发展新型文化业态，发展数据产业等”。对于传统产业提质升级，主要支持方向包括“制造业重点产业链高质量发展，产业基础再造和重大技术装备攻关，制造业重大技术改造升级，支持企业‘走出去’等”。值得注意的是，不同于制造业重点产业链高质量发展、产业基础再造和重大技术装备公关、制造业重大技术改造升级等领域此前已被相关部门列入传统产业改造提升的范畴，《管理办法》首次在正式文件中将支持企业“走出去”作为政府投资基金推动传统产业改造提升的举措之一，这不仅意味着在政策支持下境内企业出海的规模将会进一步扩大，而且也预示着支持企业“走出去”也将成为政府投资基金的重要未来投向。未来政府投资基金的投资范围不仅限于特定的地市、省份以及境内，还将拓展到境外地区。
二是明确了引导政府投资基金支持科技创新“卡脖子”的关键领域范畴。《管理办法》所明确的政府投资基金投向评价指标体系中，在“支持科技创新和促进成果转化情况”项目中设置了“支持解决科技创新‘卡脖子’难题情况”的评分项，分值为5分。在该评分项中，《管理办法》明确将主要考察基金投向是否支持解决集成电路、工业母机、先进材料、基础软件、核心种源等领域“卡脖子”技术难题。
三是明确支持绿色发展的重点领域。《管理办法》所明确的政府投资基金投向评价指标体系中，在“支持绿色发展情况”项目中设置了“支持绿色发展其他情况”评分项，主要考察政府投资基金支持生态环境改善和促进绿色发展的其他情况，包括生态系统保护及修复方面，特定地区或范围内空气质量、水资源、土地资源等质量提升情况，湖泊富营养化缓解情况等；生物多样性保护方面，生物多样性增加情况，濒危物种保护情况，开展生态旅游情况；制造业绿色化转型方面，资源高效利用、节能减排、清洁生产等。
《工作办法》中将政府投资基金分为国家级基金和地方基金两类，国家级基金是指经国务院批准、中央财政出资设立的政府投资基金，地方基金是指经批准由地方财政出资设立的政府投资基金，两类基金的投资重点存在一定差异。
国家级基金在定位上更加注重战略引领、强调重点领域突破。《工作办法》指出：“国家级基金要立足全局，根据基金定位重点支持国家现代化产业体系建设、关键核心技术攻关等重点领域，支持符合条件的跨区域重大项目以及示范带动效应强的民间投资项目，补齐产业发展短板，突破产业瓶颈，聚焦少数关键领域发挥示范引领作用。”其核心目标是聚焦少数关键领域，发挥战略引领和示范带动作用，推动全国层面的产业升级和技术突破。而从《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》中的相关表述来看，未来我国重点突破的行业领域主要集中在集成电路、工业母机、高端仪器、基础软件、先进材料、生物制造等。
地方基金在定位上则更加注重因地制宜，推动重点产业和特色产业发展。《工作办法》指出：“地方基金要找准定位，在省级政府管理下统筹考虑本地区财力、产业资源基础、债务风险等情况，因地制宜选择投资领域。地方基金或其子基金投资项目时，要结合基金定位及地方实际，严格落实全国统一大市场建设、规范招商引资行为等有关要求，注重支持产业升级和创新能力提升，支持小微民营企业和科技型企业孵化，带动社会资本有效参与。”其核心目标是服务区域产业升级、培育本土企业、带动社会资本参与。在此背景下，地方基金可能更应深耕区域特色。
同时，《管理办法》对国家级基金和地方基金在评价指标上亦作出了区分。对于国家级基金，主要考察基金投向是否符合国家批复的设立方案中明确的重点投向领域，而对于地方基金，则主要考察基金投向是否符合省级重点投资领域。
根据清科研究中心的不完全统计，截至2025年末，我国目前尚处于存续期的政府引导基金共有1939只，其中国家级基金42只，拟募资目标规模合计为2.09万亿元；地方基金（包括省级、地市级和区县级政府引导基金）1897只，拟募资目标规模合计为5.34万亿元，募资目标规模要高于国家级基金。未来，地方基金更要做好基金投向规划，注重对区域协调发展和本地产业转型升级，避免财政资金的重复投资和低效利用。
三、强化耐心资本作用，推动基金进投早、投小、投长期
针对当前市场“投早投小”动力不足的现状，《管理办法》首次明确了投早、投小、投长期的定义，并在评分中设置“壮大耐心资本情况”项目考察政府投资基金投早、投小、投长期情况。同时，《管理办法》还在多个评分项中就投早、投小、投长期的基金予以评分例外优惠，以期推动政府投资基金更多发挥长期资本、耐心资本作用。
《管理办法》将“壮大耐心资本情况”纳入政府投资基金评价指标体系，主要考察基金投早、投小、投长期情况。同时，《管理办法》首次明确用“基金投向A轮融资及以前企业或项目的金额占基金已投金额的比重”（以下简称“投早投小占比”）和“基金投资企业或项目的平均投资期，平均投资期按照基金投资企业或项目的实缴规模加权计算”，作为政府投资基金投早、投小、投长期的客观评价标准。
此外，《管理办法》亦在基金产能利用、收益率评价方面对政府投资基金投早投小给予考核支持。在基金产能有效利用情况评价方面（满分5分），《管理办法》明确，“基金投向A轮融资及以前企业或项目的金额占基金投资金额的比例大于等于70%的，考虑其支持初创企业或项目的属性，得5分”。在基金内部收益率评价方面（满分1分），《管理办法》明确，“基金投向A轮融资及以前企业或项目的金额占基金已投金额的比例大于等于70%的，考虑其支持初创企业或项目的属性，得1分”。这意味着，投早、投小占比在70%以上的基金在这两项考核上可以直接取得满分，也体现出了监管部门对于政府投资基金投早投小的支持态度。
目前我国境内一级市场投资主要集中在A轮及以后，天使轮、种子轮规模相对较小，《管理办法》的出台或将提高天使轮、种子轮的融资规模占比。根据清科数据的统计，2018年至2025年，我国一级市场融资额合计为10.09万亿元，其中A轮、B轮、C轮的融资额分别为2.37万亿元、1.46万亿元、1.05万亿元，合计占全部融资金额的48.36%。相比之下，天使轮、种子轮的合计规模仅为0.41万亿元，在全部融资金额中的占比仅为4.06%。这一方面是由于天使轮、种子轮本身估值低，对应的融资规模较小。另一方面，也是因为此前部分政府投资基金的设立目的相对偏向“招商引资”，故而更倾向于投资成长期、成熟期的企业。
值得注意的是，近年来不少省市亦在出台政策支持政府投资基金投早、投小。例如，安徽省今年不断完善天使母基金的管理办法，聚焦服务科技型初创企业的“投早投小投长期投硬科技”目标。2025年7月18日，安徽省政府发布了《促进科技型企业高质量发展的若干措施》（皖政〔2025〕50号），要求“推动省级天使基金群达到不低于150亿元规模，建立天使基金长周期算总账考核机制，省级天使母基金投资损失容忍率最高可达80%”，从而大幅提升了天使母基金的风险投资损失容忍率。2025年9月26日安徽省科技厅发布《安徽省天使母基金群高质量运营指引》（皖科资秘〔2025〕255号，以下简称“《运营指引》”）。《运营指引》一方面大幅提高母基金出资上限和存续期限，使得母基金对单个子基金的出资规模最高可达70%（远超传统20-30%上限）。另一方面显著延长母基金的存续期限，对于运营绩效优秀的母基金，经审批后存续期限可延长至20年（普通10-15年）。同时，《运营指引》还允许关键期企业延长退出时间，突出基金存续期与科创企业发展生命周期趋同。
《管理办法》将返投要求、注册地迁移条件等纳入政府投资基金评价考核体系，有望促进政府投资基金回归投资本源、真正投向优质项目。
《指导意见》指出：“落实建设全国统一大市场部署要求，不以招商引资为目的设立政府投资基金，鼓励取消政府投资基金及管理人注册地限制，依法依规强化信用约束。优化政府出资比例调整机制，鼓励降低或取消返投比例。”而此次发改委所发布的《工作办法》和《管理办法》，正是对《指导意见》这一要求的贯彻和落实。
一方面，《工作办法》明确指出要求地方基金严格落实全国统一大市场建设，要求“地方基金或其子基金投资项目时，要结合基金定位及地方实际，严格落实全国统一大市场建设、规范招商引资行为等有关要求，注重支持产业升级和创新能力提升，支持小微民营企业和科技型企业孵化，带动社会资本有效参与”。
另一方面，《管理办法》将“推进全国统一大市场建设情况”纳入评价指标体系，具体包括“是否存在限定对本区域进行返投情况”、“是否存在附加注册地迁移条件对企业进行投资”、“是否存在妨碍全国统一大市场建设相关情况（主要考察基金是否因存在违规招商引资、违规补贴等）”等三个打分项，三个打分项合计为10分（评价体系总分为100分）。
随着上述评价体系的建立，政府投资基金或将进一步回归投资本源、避免低效投资，从而引导基金资金真正投向优质项目。此前基于招商引资的目的，部分省市或地区在出台的政府投资基金管理办法中，都将返投比例作为政府投资基金的主要考核指标，由此在一定程度上导致政府投资基金可能不得不对当地本不具有发展优势的产业进行低效投资。相关资金的低效使用不仅可能造成财政资源和股权投资资金收益的下降、风险的上升，同时也会使得位于其他地区的优质企业错失投资资金。但在2025年《指导意见》出台后，多地政府投资基金纷纷下调返投要求，整体平均返投倍率从过去的2-3倍降至目前的1.5倍左右[1]，部分地区甚至低至0.4倍或探索取消返投限制。而随着《管理办法》将返投要求、注册地迁移纳入评价体系，或将进一步提高政府投资基金市场化程度，从而吸引更多社会资本尤其是外省资本参与出资合作，引导基金真正投向优质项目，提高政府投资基金在全国范围内对重点产业的孵化作用。
《管理办法》将评价结果与资源分配、存续调整、管理激励刚性挂钩，有利于实现政策导向与市场运作的有机统一。
《管理办法》亦将服务社会民生等其他重点领域、产能有效利用情况等纳入评价体系，从而提升政府投资基金投资的落地效果事后考察跟踪。在服务民生领域，一方面是关注基金支持民生就业情况，主要考察基金运营期内单位投资创造的就业岗位数；另一方面主要考察基金投资企业、项目在运营期内落实国家重点政策贡献情况。在考察产能有效利用方面，一是考察基金投资的企业产能利用率情况；二是考察基金投资企业的资产周转率，侧面反映资金投向的产能利用情况等。
而从最终的评价结果应用来看，对于最终评价结果排名靠前的基金，发改委等部门将综合采取通报表扬、示范推广、项目推介、要素保障等激励举措。《管理办法》指出：“鼓励国家级基金对评价结果排名靠前的地方基金在出资参股、项目投资等方面加大合作力度。鼓励各地方引导金融资产投资公司与评价结果排名靠前的基金优先合作，对符合条件的优质项目在并购重组方面提供支持。各级发展改革部门向最终评价结果排名靠前的基金推送重点政府投资项目和优质民间投资项目清单，引导金融机构增加配套融资、降低融资成本，加强投融资合作对接。有关部门可在基金出资、管理费、收益分配等方面对最终评价结果排名靠前的基金予以适当优待。”
综合来看，《管理办法》对评价排名靠前的基金设计了全方位、多层次的激励支持，核心是通过资源倾斜放大优质基金的示范效应，吸引更多社会资本参与。
对于出现投向领域负面行为的基金，则将面临通报整改等处置。《管理办法》指出：“对于出现投向领域负面行为的基金，不予出具投向评价结果，发改委将有关基金情况通报省级政府、有关部门及相关评价对象，督促有关地方和部门指导基金限期完成问题整改。对于布局投向不符合要求的基金，按照基金审批层级，由发展改革部门会同有关部门对相关基金重点加强投向指导，视情采取约谈、通报、出具警示函等督促整改措施。对于上述基金，发改委提示具体基金管理部门在基金出资、管理费等方面视情调整。”
[1]资料来源：刚刚，国家出台政府投资基金新规，母基金研究中心[EB/OL], 2026/1/12[2026/1/12], https://mp.weixin.qq.com/s/Fu6HQ7WLvlp1nnqu4Q0w8g。
10个月宝宝每天需要喝多少奶粉？
