专项债:2022年或超3万亿 但环保行业不要希冀过多

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近期，财政部已向各地提前下达了2022年新增专项债务限额1.46万亿元。专家估计，2022的（专项）债发行总额大概率会在3万亿多一些。明年的专项债将主要投向交通基础设施、能源、生态环保、市政和产业园区基础设施等9大方向。

来源：绿谷工作室         作者：谷林

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12月16日，国务院政策例行吹风会上，财政部副部长许宏才和财政部预算司负责人兼政府债务研究和评估中心主任宋其超介绍了加强和完善地方政府债务管理的有关情况，特别提到：近期财政部已向各地提前下达了2022年新增专项债务限额1.46万亿元。作为一种政府投资，专项债是国家进行逆周期调节，促投资、补短板、保民生的重要抓手。

专项债是省级地方政府做背书，为有一定收益的公益性项目发行，以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源的政府债券。中国水网金牌专栏作家、行业资深人士田寒星介绍，作为一种融资手段，相比于城投债，专项债的政策支持力度更大，责任划分更明确，项目审批更严格。相比PPP项目，专项债的优点是融资成本更低，有利于地方政府形成固定资产，便于固统入投，也符合中央经济工作会议在当下“稳”字当头这一工作要求。

2015年，专项债首度发行。6年来，新增专项债额度快速攀升。根据相关报道汇总，分别如下：2015年为1000亿元；2016年、2017年，分别增加到4000亿元、8000亿元；2018年超过1万亿元；2019年到达2.15万亿元；2020年，为了应对疫情冲击等，大幅增加1.6万亿，增至3.75万亿元。

万得信息技术股份有限公司（Wind）曾做过一个专项债发行统计：截至2020年12月25日，专项债前五大投向分别为交通（13.2%）、棚改/老旧小区改造（9.9%）、市政（7.4%）、生态环保（5.3%）及民生（4.5%）。如果按5.3%的比例，2020年单独用于生态环保的专项债数额（不包含市政和产业园区基础设施中的环保项目）将接近2000亿元。而2019年，我国全年共计发行46期生态环保主题专项债，金额共约601亿元。算起来，2020年的增长幅度超过200%。

据报道，2021 年新增专项债发行规模小于去年，根据财政部规划，2021年全年新增专项债应该为3.65万亿元。截至12月15日，全国新增地方政府专项债券已发行3.42万亿元，占全年总额度的97%，全年发行工作基本完成。

按照国家规划，2022年专项债券支持的重点方向，主要体现在三个要聚焦短板领域、重点方向和重点项目，其中9大方向分别是交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、城乡冷链等物流基础设施、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程。此外，还将加大对水利、城市管网建设等重大项目的支持力度。

“十四五”生态环保专项债券项目类型更侧重于系统施治，并延伸至提升项目整体运营价值，主要投向污染防治类、防灾减灾类、矿产开采沉陷区改造类以及生态旅游类。其中污染防治类项目主要包含有污水处理基础设施建设、河道整治、水库和湖泊等水体梳理与修复、大气污染防治设施建设等，多是对原来污染的水系和大气进行修复。

有人认为，环保专项债对整个行业是好事，重资产项目引入专项债可以让更多资金进入流通领域，总量增加的同时，把基本盘做大。对此，田寒星则显得比较冷静，并没这么乐观。

他介绍：专项债还款用途是项目自身收益和政府性基金，可认为是延续了PPP项目支持市政行业（水务、供热、供气）的可行性缺口补贴类项目，对于新建类项目可以解读为“利好”。但结合实际，情况并不乐观，如有的地方政府跨越式发展，前期欠账多，烂尾项目多，部分专项债的用途已经跑偏，用在了“借新还旧”上，随着国家财政部门监督收紧，用专项债来解决解决存量项目不太可能，新项目投产后就又面临后期运营的一系列诸多问题。从这个角度上看，有的专项债的使用就是“夏天揣兜里的烫山芋”，犹如悬在头顶的达摩利斯之剑。

中建政研集团副总裁何朋朋博士认为，倒也不必对专项债如此悲观。在他看来，专项债是国家进行逆周期调节，促投资、补短板、保民生的重要抓手。扩大专项债规模，也是积极财政政策和稳健货币政策的具体体现。从拉动基础设施投资、补短板的角度看，专项债的及时性和有效性极大地符合调控要求。

何朋朋介绍，在专项债应用过程中，前述的一些问题只是个别现象，不能因为存在一些问题就“因噎废食”、“以偏概全”。何朋朋认为，专项债应用过程中一个普遍的痛点是，资金到位以后，因为项目前期准备工作不足，没有达到快速形成实务工作量的要求。二是专项债资金到位，项目开工后资本金筹措不到位，易形成半拉子工程。三是收入成本不实，未来还本付息的风险大。这些都可以通过加强项目前期工作、严格要求评审标准和按规定执行事前、事中、事后债务绩效管理等手段加以规范。

软通智慧信息技术有限公司数字政府事业部咨询总监马文伟也认为，专项债是政府投资的精细化管理模式，专款专用，不能用于还旧债，现在其主要难点是大部分的政府没按时花钱，审计不过关。专项债是由地市、县区政府自主申报的，要能包装项目，也能运营项目。在申报的时候糊弄，申报下来了，发现不可行，钱花不出去。

马文伟介绍，专项债会比政府投资做得更好，而且还不占用政府财政资金。以后再扩大的话，很可能政府投资都通过专项债来进行了。

田寒星认为，专项债是政府性投资，使用的部门无外乎为地方平台公司以及国有公司。中国水网曾有专家投稿谈过专项债的问题，文章也是如此认为：专项债会做大做强地方平台公司。专项债券申请下来，政府与国有企业签订一个委托实施的合同，资金直接拨给国有企业。国有企业作为主体去采购施工单位，去运营项目或者还本付息。这与专项债资金自身诉求是高度一致的，即：是有经营性现金流的公益项目，存续期结束后，把资产装入国有企业。回头再给这些平台公司评级、举债、再融资，一条产业链完美形成。（详情阅读：又一匿名老司机：我想对专项债说，对你爱不玩儿！）对于民营企业而言，即使你有技术，会创新、懂管理、都不如抱住一个国有企业的“大腿”更有效。而平台公司作为施工单位的采购主体，自主权很大。只需要招个施工标，也不用央企、国企参加，只需要本地小企业即可，也算是实现了本地内循环。

E20研究院执行院长薛涛在“2020（第十八届）水业战略论坛”上也曾经谈到了专项债和平台的促进关系，具体可见下面视频：

在田寒星看来，即使在经济发达地区，地主家也偶尔发生拆东墙补西墙的问题，更别说经济欠发达的中西部地区。实际上，专项债没有用在项目上，而是用在还债上、发工资上的事情也屡有发生。本轮以专项债发力的导向模式（三驾马车：投资，消费，出口），又回到政府通过一系列财政预算列支的方式，在经济增长中，加大投资需求，拉动GDP启“稳”的方式，对于民营企业，当下所面临的不再是选择题，而是一道给出既定答案的填空题。

据万得信息技术股份有限公司（Wind）的分析显示，2020年，我国前五大环保专项债发行省市分别为天津、广东、河南、山东及湖南，其中天津、广东及河南规模均超过400亿。

2020年10月，中国财政科学研究院发布的《中国财政政策报告（2020）》中就特别指出了国内专项债区域错配的问题。报告指出，中西部欠发达地区的基础设施建设需求和投资乘数效应更大，但往往财力较弱，负债率较高，因此可获得的专项债额度较低。这导致最需要专项债的地方获得的额度反而小。虽然这种分配有助于控制债务风险，但可能难以满足后发地区的发展需求，并进一步拉大区域差距。

根据万得信息技术股份有限公司（Wind）的专项债发行统计：截至2020年12月25日，专项债前五大投向分别为交通（13.2%）、棚改/老旧小区改造（9.9%）、市政（7.4%）、生态环保（5.3%）及民生（4.5%）。如果按5.3%的比例，2020年单独用于生态环保的专项债数额（不包含市政和产业园区基础设施中的环保项目）将接近2000亿元。而2019年，我国全年共计发行46期生态环保主题专项债，金额共约601亿元。算起来，2020年的增长幅度超过200%。

今年2月，财政部办公厅、国家发展改革委办公厅联合下发的《关于梳理2021年新增专项债券项目资金需求的通知》要求，2021年的专项债重点用于交通基础设施、能源、农田水利、生态环保、社会事业、城乡冷链物流基础设施、市政和产业园区基础设施(主要包括供水、供热、供气、地下管廊等和产业园区基础设施等)、国家重大战略项目以及安居工程九大领域。如果等同2020年5.3%的比例，2021年单独用于生态环保的专项债数额（不包含市政和产业园区基础设施中的环保项目）大约在2000亿，远远低于市场实际需求。

而2022年的专项债，如开头报道，国家也已经提前下达了1.46万亿的新增限额。

“这个数字看着很大，但真正到全国的乡镇级，落实到环保项目，可能会少得可怜。”对于行业来说，田寒星觉是危机并存，行业最好不要寄予过多希望。

在他看来，“危”在于：如今西部县市，部分区域连公务员工资都发不了。一些环保项目超前建设，所欠的债，真的不好还。对于一些县级市来说，专项债，能找到支付路径，解决一小部分前期工程款就已经很好。至于保证运营收益，除了地方政府严监管，处理一吨水，就支付一吨水费，托底企业的付费劳动；“机”在于：实在经营不下去、锅都揭不开的企业申请破产，等待重组，这时候的资产价格相对便宜。毕竟破了产，可以以低价拿到以前不敢想的项目运营权。

结合历年数据，田寒星认为，2022的（专项）债发行总额大概率会在3万亿多一些。从地方政府角度倒推总量，加上特别国债，2019-2022年四年的总额应该不会超过13万亿。以目前掌握的数据来观察环保企业路在何方，望向政策层面：会是再开一个新科目，给予生机？感觉环保行业的这个冬天有些长，未来，国家大概率不会再针对专项债这个科目放水了。

在何朋朋看来，最近这三年，环保行业专项债用的并不多，因为其收入产出无法实现自平衡，同时相较于基础设施建设项目，环保行业并不能贡献太多地方税收。产业类的生态环保项目很多民营企业在尝试，但是公益类的生态环保项目只能寄希望于政策（比如EOD试点申报）。现在环保专项债也远没有PPP当年的那种热度。

如果环保企业想要申请专项债，何朋朋建议，最好是跟一些产业园整体打包策划，整合上下游产业链，“以肥养瘦”。产业园区是专项债的主要投向之一，环保项目与产业园区打包，更有助于项目落地。

马文伟补充，申请专项债时，环保项目的建设单位最好能够结合专项债的运营要求，为政府输出运营模式，协助政府申报，申报的资金里要包括运营费用。建设和运营企业，在前期编制申报材料阶段就应该参与进来，不能单纯只做建设，还要承担起运营的角色。

参考文献：

环保专项债梳理：占比快速抬升，规模持续扩大，天风证券，2020-12-28

生态环保领域专项债业务探讨，P3带路群搜狐号，2020-11-10

2021年专项债券：是否还能继续加码，知乎，2021-04-27

地方着手储备明年专项债项目，新增额度或低于3.75万亿，21世纪经济报道，2020-09-23

把专项债资金花到紧要处，人民日报，2021-04-26

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