如何积极稳妥推进碳达峰,不同行业、地区达峰节奏怎么把握?

在“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值”的总目标下，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》明确提出，要“积极稳妥推进和实现碳达峰”。

如何理解“积极稳妥”？在经济转型、能源结构调整与外部环境高度不确定的背景下，我国碳达峰面临哪些现实约束？不同行业、不同地区的达峰节奏是否应当一致？

围绕上述问题，中国环境报记者采访了国家气候战略中心战略规划部主任、中国环境科学学会碳达峰碳中和分会副主任委员兼秘书长柴麒敏。

达峰不是“倒计时冲刺”，而是对发展阶段的判断

“现在谈碳达峰，社会上普遍有一种焦虑感。”柴麒敏在采访中直言，这种焦虑有点像“临近高考开始倒计时”，担心大项目建设会被迅速封顶、受限。

但他强调，碳达峰本质上并不是“一纸规划”意义上的“急刹车”，而是对国情和世界局势、经济社会发展阶段和总体战略的综合判断，是政策和技术创新协同驱动下的转型过程。“这反映出，当一个经济体发展到一定阶段，原有的高投入、高排放增长模式难以持续，必须转向新的发展范式。”在他看来，理解这一点，是把握“积极稳妥”内涵的前提。

“如果把达峰简单理解为压指标、卡总量，就容易产生误解，甚至引发不必要的恐慌，造成‘考核挤兑’。从根本上看，碳达峰不是通过简单粗暴的方式硬性达成指标。”柴麒敏表示，如果发展模式和发展动能真正完成转型，碳达峰将是水到渠成的结果。

“我国2030年前实现碳达峰，实际上是全国层面的人为活动二氧化碳排放达到峰值，并不是要求所有的行政单元、市场主体都达峰，也就是说，并不要求每一个城市乡村、每一个行业企业都达峰。延伸开来，这对碳中和也一样。”他进一步指出，“应该是把产能出现过剩的、违规上马建设的、技术工艺落后的、空间布局错配的、经济边际产出效率比较低的部分碳排放合理地降下来，避免发展陷入‘空转’。‘不够好’的那部分严控，甚至要精简，把空间和潜力留给‘更好的’。”

“我国从2014年甚至更早就开始部署碳达峰工作，就是为了留给地方和产业更多准备的时间，更好地集聚转型所需的创新要素。政策的引导、技术的研发、资金的投入、产业的发展、人才的培养在过去10年中一直在持续进行，所以这并不是打一场没准备的仗。”柴麒敏结合自己的工作经历和观察说道。

哪些行业已达峰？哪些具有不确定性？

“当前，判断一个行业或地方是否达峰，不能只看单一年度数据。”柴麒敏指出，更重要的是，要看排放增速是否长期放缓、是否进入平台期，以及背后是否已经发生结构性变化。

“稳定的达峰往往是实现转型后自然而然的结果，偶发因素造成的碳达峰往往会出现反复。”他同时强调，碳达峰并不等于排放立刻下降。很多地方和行业在达峰后，往往呈现的是平台波动状态，而不是马上进入快速下降的通道，这主要是发展“惯性”所导致的，因为生产设施、基础设施等有一定的锁定效应。

“在地方和行业层面上，碳达峰应该是错落有致的，比如说钢铁、建材行业已经随着需求变化实现排放达峰。有部分城市也因为功能疏解、发展升级已实现了碳达峰。”

但行业间可能存在较大差异，这种分化已经在“十四五”期间显现。柴麒敏表示：“近年来，由于新能源上游产业、电气化和人工智能等新需求的出现，电力行业在‘十五五’阶段的碳排放仍可能增长，这取决于电耗总量和结构的竞赛，也是电力技术和基础设施迭代的竞赛。”

“这并不是说电力行业不达峰，而是当前新能源大规模并网，对系统电力电量平衡和调峰调频调压提出了更高要求。在这个阶段，电力系统需要一定的容量和灵活性支撑，短期内碳排放仍可能出现微幅增长。”柴麒敏指出。

在他看来，“十五五”期间碳达峰的主要压力，并不完全来自传统高排放行业，而更多体现在新增需求和阶段性风险上。一方面，在经济周期波动中，部分行业仍可能出现阶段性反弹。“如果某个阶段投资强度加大、基础建设加快，能耗和排放就可能抬升，这在‘十四五’中后期已经出现过。”另一方面，新质生产力带来的能源和电力新需求，正在成为不可忽视的变量。“新能源装备制造、数据中心和算力基础设施增长非常快，如果能效水平和能源结构跟不上，短期内确实会对达峰形成压力。”

他强调，这并不意味着这些方向有问题，而是必须同步强化结构优化和前端协同，比如在“东数西算”节点布局中考虑高比例的绿电连接、在重大项目落地中考虑低碳、零碳、负碳技术的示范应用。

碳达峰不宜“齐步走”，差异化是基本前提

2020年，我国提交的NDC（国家自主贡献）目标中，“双碳”目标要求，到2030年，单位GDP二氧化碳排放比2005年下降65%以上。虽然没有明确峰值水平，但在既定经济发展前提下，实际上已经对排放总量形成了约束。

“这种约束要求我们对未来发展路径进行前瞻性规划，对产业周期和产能规模作出理性判断，尤其是在我国多数产业已占据全球较大比重的背景下。”柴麒敏指出，从行业治理角度看，我们应该抓主要矛盾，应重点管好主要排放源，聚焦排放高度集中的少数行业。这些行业无论从排放体量、产业集中度以及单位产品产值碳排放强度来看，都具有显著的集中性，应该是“十五五”治理的重点领域。

柴麒敏特别强调，“针对因老百姓生活水平提升而带来的消费类排放，以及新质生产力发展相关领域，未来，仍需合理增长，这类增长应当得到保障。因此，在行业政策层面，必须体现明显的差异化导向。”

在区域层面，柴麒敏明确指出，不同地区在碳达峰路径上不可能、也不应该“整齐划一”。“不同省份、不同城市在发展阶段、资源禀赋、产业结构上差异很大。”他表示，有些地区已经具备在“十五五”期间率先实现零碳或净零碳的条件，甚至极少数地区可能出现负碳特征；而另一些地区，尤其是重大项目集中布局的区域，碳排放仍可能存在一定增长。

“行政单元越小，碳达峰路径呈现出的多样性就越明显。”他强调，在全国目标既定的情况下，允许地方因地制宜分阶段推进，反而更有利于整体目标实现。同时，他也提醒地方在制定方案时，避免简单对标、层层加码。“如果演变成新一轮内卷，不仅会抬高转型成本，也可能削弱长期减排动力。”

构建更精细的治理网络，将责任落实到具体主体

在柴麒敏看来，“十五五”是我国碳达峰从政策宣传走向精细实施的关键阶段。

“过去几年，更多是在搭框架、定方向，而接下来要解决的是工程技术方案、制度细节和具体执行问题。其中，最基础的一项工作，是夯实碳排放‘底数’。碳排放核算体系必须真正建立起来，从地方到行业形成有助于更高质量决策的数据基础。”他表示，在此基础上，地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价和产品碳足迹，将共同构成一张更加精细的治理网络，把责任落实到具体主体。

在具体路径上，柴麒敏认为，“十五五”达峰工作的重点，将集中在重点区域、重点行业和重点项目的“三重”叠加管理上。“核心思路是把总量和增量控制前移到项目源头。”柴麒敏指出，通过等量置换或减量置换机制，将碳排放约束嵌入项目立项、产能布局和审批环节。

目前，一些地方在“十四五”期间已有探索。例如，山东省在重大项目中实施碳排放总量调剂政策，通过项目端精细化评估，把住未来主要增量的“入口”。

在政策工具层面，柴麒敏指出，财政补贴等传统手段的空间正在收缩，更多需要依靠市场机制。“碳市场等创新性工具，在‘十五五’达峰阶段将发挥更重要的作用，尤其是在总量和强度双控中。”他同时强调，“国际环境的不确定性明显上升。外部冲击、地缘政治风险，都可能对国内实施产生干扰，这要求制度设计具备更强的韧性和灵活性，为不确定性预留空间。在这方面，市场机制比行政手段更具有优势。”

“十五五”时期新能源发展还将提速，相应产业链全社会投资规模已经超过了房地产等传统领域，在加快经济社会发展全面绿色转型的部署下，政策红利、技术潜力和市场活力将持续释放。当前，新能源领域存在的内卷问题，很大程度上与重复建设和恶性竞争有关。

因此，他强调：“任何一个行业发展过程中都会出现类似的情况，这是暂时的。因地制宜发展新质生产力、避免盲目铺摊子，是确保绿色低碳转型产生正向效益的重要前提。新能源这门‘生意’应该有合理的经济收益，这才是可持续的。”

“‘积极稳妥’推进碳达峰，既不是放松要求，也不是急于求成。这是一项衡量中国经济发展转型质量的重要标志。”柴麒敏总结说，真正决定能否如期达峰的，不是某一个行业、某一个地区，而是整体转型是否走在正确的轨道上。

相关阅读：